Отчет о работе Экспертной группы № 19
«Преодоление территориальной и информационной
разобщенности: развитие транспортной системы,
связи и информации»
Направление: «развитие транспортной системы»
_______________________________________________
от 14 июня 2011 г.
1. Оценка текущего состояния
Транспортная система Российской Федерации показала высокую устойчивость и адаптивность к радикальным изменениям транспортного поведения населения и бизнеса в 1990-2000-ых гг. В краткосрочной перспективе в сфере транспорта и дорожного хозяйства нет оснований ожидать реальных угроз для национальной безопасности, или же значимых рисков для функционирования экономики и социальной сферы.
Платежеспособный спрос на транспортные услуги удовлетворяется практически полностью. Дефицит предложения транспортных услуг приходится на сегменты искусственной (льготной, регулируемой, перекрестной) тарификации и/или латентного дотирования потребителей.
Характерными примерами такого рода являются железнодорожные перевозки угля и железной руды на экспорт в Китай, а также перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении общественным транспортом. Латентное дотирование потребителей в форме искусственно заниженной цены владения автомобилем становится одной из главных причин хронических заторов на улично-дорожной сети крупнейших городов и головных участках федеральных дорог.
На ряде территорий, как правило, рудиментах искусственной (социалистической) системы расселения и размещения производственных мощностей, происходит объективно обусловленный процесс сжатия пространства, обслуживаемого массовыми видами транспорта – железнодорожным, авиационным, речным, автобусным.
Повсеместно в стране идут динамичные процессы развития частного автомобильного транспорта и автомобилизации населения, которые обеспечили транспортную самодостаточность значительной части домохозяйств и малого бизнеса, и компенсировали тем самым снижение объема услуг массовых видов транспорта.
Транспортная система в целом и ряд ее ключевых сегментов (инфраструктура железнодорожного транспорта и автомобильные дороги) хронически недоинвестирована и не обладают резервами «долговременной устойчивости». В 1990-2000 гг. продолжалось «проедание» резервов, сформированных в основном периоды 1890-1900 и 1950-1980 гг.
Инвестиции в развитие транспортного комплекса находятся в переделах 2-2,2 % от ВВП; в странах с высокоразвитой транспортной инфраструктурой (США, Канада, Западная Европа) этот показатель составляет порядка 3% от ВВП, в Китае – более 6% от ВВП.
Консервируется архаическая и крайне неэффективная центростремительная конфигурация транспортной инфраструктуры, а также направлений грузового и пассажирского трафика.
На московский транспортный узел замкнута вся федеральная сеть автомобильных дорог, а также основная часть грузовых логистик всех регионов страны вплоть до Урала. В Москву (из Москвы, через Москву) выполняется более 80% суммарного объема перевозок воздушным транспортом.
Установка на использование транзитного потенциала российской экономики во все большей степени отрывается от транспортных реалий. Сегодня (и в обозримой перспективе) российская экономика является не продуцентом, а потребителем транзитных услуг третьих стран.
Предпочтительный по издержкам и надежности маршрут доставки 40-футового контейнера из портов АТР на Урал выстроен сегодня следующим образом: Шанхай – Котка (Финляндия) морем, Котка – Санкт-Петербург – Москва – Екатеринбург автомобилем.
Среднедушевая транспортная подвижность населения России остается крайне низкой – порядка 6,3 тыс. пасс-км в год.
Подвижность населения России в 4 с лишним раза меньше, чем в развитых странах с обширной территорией (США, Канаде, Австралии) и примерно в 3 раза меньше, чем в странах Западной Европы. Население России распадается по фактору мобильности на полярные кластеры: высокомобильный (подвижность 15% населения приближается к американским стандартам) и маломобильный (подвижность основной части населения находится на уровне эпохи гужевого транспорта). К числу регулярных пользователей авиалиний относится не более 2 % населения.
Нарастает дефицит транспортно-доступной территории и, соответственно, дефицит земельных участков для строительства доступного жилья, в том числе – малоэтажного жилья в пригородах.
Практика плотной многоэтажной застройки в пригородных зонах тяготения Москвы, Санкт-Петербурга и других российских городов – миллионников не имеет современных зарубежных аналогов. Она отражает крайне неэффективную модель землепользования и является «недружественной к потребителю»; единственный рациональный мотив к ее применению – острый дефицит дорожной сети.
Низкая транспортная подвижность и близкая к нулю резидентная мобильность населения становятся одним из основных препятствий к снижению напряженности на региональных рынках труда.
2. Ключевая развилка транспортной политики
Реализация инновационного сценария, предусмотренного в «Стратегии-2020», была основана на гипотезе «опережающего роста инвестиций в развитие транспортного комплекса, которые повысятся с 2 процентов ВВП в 2006 году до 4 - 4,5 процента ВВП в 2020 году». В рамках такого сценария «Стратегии-2020» предусматривала ряд весьма привлекательных целей и высоких целевых показателей.
Согласно фактическим данным за 2009-2010 гг., а также официальным прогнозам на 2011-2013 гг. инвестиции в развитие транспортного комплекса находятся (и будут находиться) в переделах 2-2,2 % от ВВП, в том числе из федерального бюджета – 0,8-0,9 % от ВВП.
Примерно тем же пропорциям соответствует недавно заявленный официальный прогноз бюджетных инвестиций в дорожное хозяйство в размере 8,4 трлн. рублей на период 2011-2020 гг.
Аналитические материалы ЭГ №2 («Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры развития российской экономики») дают основания полагать, что объем бюджетных инвестиций в развитие транспортного комплекса составит к 2020 году не более 1,2-1,5 % ВВП. В этих условиях собственные прогнозы ЭГ №19 показывают, что суммарный объем инвестиций в данный сегмент экономики сохранится на достигнутом уровне, то есть не превысит 2,2-2,5 % ВВП.
С учетом сложившихся к настоящему времени транспортных реалий и обозначенных инвестиционных ограничений значительная часть целевых установок «Стратегии-2020» становится недостижимой.
Таким образом, ключевая развилка транспортной политики сводится к выбору:
▲ Подтверждаются цели и целевые показатели, установленные в инновационном сценарии «Стратегии-2020» (с внесением ряда уточняющих корректировок). Одновременно принимается стратегическое решение об увеличении инвестиций в транспортный комплекс до уровня 4 - 4,5 процента ВВП к 2020 году. Подобный сдвиг не может быть обеспечен за счет постатейного перераспределения бюджетных ассигнований; он предполагает весьма тяжелые для населения и бизнеса «непопулярные меры», связанные, в частности, со значительным ростом цены владения транспортными средствами и транспортных тарифов.
▼ Принимается инерционная гипотеза, предполагающая ежегодный объем инвестиций в транспортный комплекс в пределах 2,0-2,5 % ВВП. В рамках этих ограничений формулируются цели и устанавливаются целевые показатели, отличающиеся от сформулированных в «Стратегии-2020» как масштабами потребных инвестиций, так и принципиальные стратегическими установками. Реальными стратегическими целями в рамках инерционной гипотезы являются: купирование основных угроз деградации транспортной инфраструктуры, а также органическое развитие сегментов транспортной системы, обеспеченных стабильным платежеспособным спросом.
3. Предлагаемые меры
Наиболее капиталоемкие и социально-конфликтные вопросы федеральной транспортной политики находятся сегодня в сфере развития железных и автомобильных дорог.
3.1. АВТОМОБИЛЬНЫЕ ДОРОГИ (цена вопроса до 3-3,3% ВВП)
Минимальные годовые затраты на ремонт и содержания автомобильных дорог, рассчитанные по нормативам, ранее утвержденным Правительством РФ, должны были бы составлять не менее 1,0 трлн. рублей. Еще порядка 0,5 трлн. рублей (из расчета хотя бы 5-процентного прироста сети) должны составить ежегодные ассигнования на новое строительство. Таким образом, 1,5 трлн. рублей (или 3,2-3,3 % от ВВП) – это ежегодный стандарт ассигнований на содержание и развитие дорожных сетей. Официальный прогноз инвестиций до 2020 года заявлен в сумму 8 400 млрд. рублей, то есть порядка 1,2-1,3% от ВВП в год.
В этой сфере на первый план выходят проблемы платежных обязательств пользователей, эффективности использования ассигнований и, в первую очередь, преодоления общераспространенных заблуждений и установок социально-политического и социально-психологического плана.
Бездорожье, скверное качество дорог, систематические заторы в крупных городах стали общим местом во всех общественных дискуссиях. При этом владельцы транспортных средств всех типов и назначений уверены в том, что за свое пользование дорогами они рассчитались сполна (купив «дорогой» бензин и уплатив «непосильный» транспортный налог) и, соответственно, бездорожье, скверные дороги и систематические заторы – прямое упущение властной элиты. Одновременно, растет всеобщая убежденность в том, что дорожное строительство – самый коррупционный сегмент экономики, цены дорожных работ многократно завышены, да и в целом дорожное хозяйство – это черная дыра экономики, нечувствительная к росту инвестиций.
До сведения автовладельцев (и широкой общественности в целом) не доводится тот факт, что акцизами на бензин и транспортным налогом российские автомобилисты покрывают менее 40% бюджетных расходов на дорожное хозяйство и, соответственно, сообщество автовладельцев является по факту вторым после пенсионеров крупнейшим реципиентом бюджетной поддержки. Вместо этого в публичное пространство вводятся иллюзорные соображения (основанные на сугубо локальных зарубежных практиках и несоответствующие российским инвестиционным реалиям) по поводу возможности решения дорожных проблем страны за счет частных/иностранных инвестиций в платные дороги, использования механизмов государственно-частного партнерства, контрактов жизненного цикла и т.п.
В связи с изложенным представляется необходимым реализация следующей системы мер.
A. Меры доверия, направленные на утверждение репутации дорожного хозяйства в качестве эффективного получателя инвестиций
i. Неотложный пересмотр норм и регламентов проектирования, ценообразования и государственной экспертизы в дорожном строительстве в соответствие с практикой стран - членов ОЭСР (американской, британской, немецкой…). Возможна, к примеру, непосредственная ориентация на корпус документов США: “Highway Design Manual”, “Standard Specifications for Construction”, “National Highway Construction Cost Index” и т.п.
В частности, должна быть сформирована регулярно пополняемая база данных по ценам на дорожное строительство, позволяющая определять средние значения и доверительные интервалы расценок на отдельные виды работ, исчисленные по выборке сопоставимых объектов (по типу “Internet-based Preliminary Highway Construction Cost Estimating Database”).
Ценовые результаты каждых очередных торгов на дорожно-мостовые объекты должны публиковаться в поэлементном сопоставлении с ценами на аналогичные виды объектов и работ по данным регионов Российской Федерации и зарубежных стран.
ii. Внедрение положений, предусмотренных концепцией Федеральной контрактной системы, включая: подбор оптимальных организационных, управленческих и финансовых схем исполнения государственного контракта на работы в области проектирования, строительства и реконструкции автомобильных дорог с учетом специфики дорожного хозяйства; выработку оптимальной для заданного результата формы государственного контракта, включая выбор схемы обеспечения качества его исполнения.
iii. Обязательное включение в состав конкурсных комиссий по проведению подрядных торгов в области проектирования, строительства и реконструкции автомобильных дорог представителей общественных организаций пользователей (автовладельцев и профессиональных перевозчиков), а также профильных профессиональных объединений (Ассоциация дорожных проектно-изыскательных организаций, Национальная ассоциация сметного ценообразования и стоимостного инжиниринга и т.п.).
iv. Внедрение (в соответствие с лучшими зарубежными практиками) механизмов экспертного и гражданского контроля в сфере принятия стратегических решений по сооружению крупных дорожно-мостовых объектов, а также технических решений и цен на дорожные работы.
B. Меры, направленные на осознание обществом безусловности платежных обязательств автовладельцев – пользователей автомобильных дорог и неизбежности повышения соответствующих налогов и сборов по типу 100-процентной оплаты коммунальных услуг
В публичный оборот на высоком политическом уровне вводится следующий круг идей:
– потенциал автомобильных дорог и городских улиц, сооруженных в советскую эпоху, был рассчитан на уровень автомобилизации населения в 60 автомобилей на 1000 жителей; сегодня автомобилизация городов и регионов страны в 4-6 раз больше; накопленный ранее потенциал дорожной сети полностью исчерпан;
– проблема качественного и доступного жилья однозначно связана с дефицитом транспортно-доступной территории, то есть – в конечном итоге – с дефицитом дорожной сети (не будет дорог – не будет доступного жилья!);
– предотвращение деградации дорожной сети и ее развитие, адекватное реалиям массовой автомобилизации, требует наличия больших и стабильных (заданных на долгосрочную перспективу) финансовых источников. Потребные ассигнования никогда, и ни при каких условиях не будут получены за счет постатейного перераспределения бюджетных расходов. Ни одна отрасль не вправе претендовать на первоочередной доступ к доходам бюджета, формируемым за счет налогов общего покрытия. Любые предложения, связанные с увеличением финансирования дорожного хозяйства за счет постатейного перераспределения бюджетных расходов, не отвечают ни политическим приоритетам страны, ни мировому опыту;
– за счет частных, в том числе иностранных инвестиций в рамках концессий и государственно-частного партнерства могут быть реализованы лишь немногие отдельные проекты, не меняющие ситуацию в дорожном хозяйстве страны в целом;
– вклад бюджета в финансирование дорожного хозяйства, формируемый вне системы целевых дорожных налогов и сборов (то есть за счет налогов общего покрытия), должен быть ограничен в основном ассигнованиями на строительство политически мотивированных дорожно-мостовых объектов общегосударственного значения (саммит АТЭС, Олимпиада-2014, чемпионат мира по футболу-2018 и т.п.);
– российские автовладельцы ездят по дорогам ровно с тем комфортом, за который они заплатили; улучшение дорожных условий однозначным образом связано с необходимостью повышения платежных обязательств владельцев транспортных средств;
– в России не будет достойной дорожной сети, пока за это благо в полной мере не заплатят пользователи. Плата пользователя за дороги осуществляется в форме целевых дорожных налогов и сборов, отражающих факт владения (пользования) автомобилем, а также фактический пробег автомобиля по сети дорог.
По сути дела речь идет о признании классического постулата «Highway Users Pay their Way».
C. Поэтапное повышение платежных обязательств автовладельцев – пользователей автомобильных дорог
Совокупные платежные обязательства автовладельцев должны быть поэтапно повышены до уровня покрытия совокупных затрат бюджетной системы Российской Федерации на все виды дорожных работ за вычетом ассигнований на политически мотивированные дорожно-мостовые объекты общегосударственного значения.
Это означает, в частности:
– повышение в 2012-2015 гг. акцизов на моторные топлива в размере не менее чем 7-8 рублей в расчете на 1 литр. Перспективная налоговая конструкция должна предусматривать, что «целевые дорожные деньги» (« road money ») должны составлять порядка 30 % от розничной цены бензина;
– модификацию схемы начисления транспортного налога (и/или введение местных налогов), отражающих обязанности автовладельца платить за использование территории муниципальных образований для хранения и паркования автомобиля. При этом федеральным законодателем должен быть четко декларирован стандартный для современной практики развитых стран принцип: свобода перемещений, а также свобода доступа к территориям общего пользования распространяется на физических лиц, но не на принадлежащие этим лицам транспортные средства.
D . Принятие долгосрочной программы перехода на с хему «Pay-as-You-Go Tax», то есть налога по принципу «сколько едешь, столько платишь»
Имеется в виду введение налога за километр пробега по принципу «сколько едешь, столько платишь». Данная схема, уже введенная в Нидерландах и заявленная к использованию в ряде развитых стран, предполагает, что этот налог будет взиматься по дифференцированным ставкам, зависящим от категории и местонахождения дороги, а также ряда характеристик автомобиля и его владельца. Размер платежа определяется по результатам обработки GPS-трека автомобиля; наличие необходимого для этой цели бортового оборудования становится обязательным.
В обозначенных рамках будет снят вопрос о «платных» и «бесплатных» дорогах: дороги станут различаться только своими покилометровыми тарифами. Отпадет необходимость в каких-либо особых решениях для регулирования доступа в городские центры и экологически уязвимые зоны: достаточно будет дифференцировать покилометровый тариф по территории города/региона. Станет возможным введение сколько угодно дробной дифференциации тарифов, как по характеристикам автомобиля (назначению, мощности, осевой нагрузке, габаритам, экологическому ущербу, применению альтернативных топлив), так и по категориям владельцев транспортных средств.
По мере роста масштабов применения системы ГЛАНАСС и улучшения ее эксплуатационных показателей аналогичный переход был бы, безусловно, целесообразен в России. Вероятно, такой переход произойдет за пределами прогнозного рубежа 2020 года; тем не менее, его необходимость должна быть заявлена, а технологическая и нормативно-правовая подготовка должна быть начата уже в ближайшие годы.
↑↑ Позитивные последствия реализации предлагаемого сценария:
– предотвращение деградации дорожной сети посредством нормализации процессов содержания и ремонта автомобильных дорог, включая региональные и местные;
– выход на приемлемые темпы развития дорожной сети, адекватные темпам роста автомобилизации населения и развития сегмента грузовых автомобильных перевозок; в перспективе – на решении задачи преодоления территориальной разобщенности страны, включая создание российского аналога сети Interstate Highway System или National Trunk Highway System of China;
– повышение мобильности населения (сопровождаемое многочисленными косвенными эффектами в части уровня занятости, а также улучшения доступа к тем или иным благам и услугам);
– снижение себестоимость грузовых перевозок, повышение вариативности и надежности грузовых логистик;
– прирост транспортно-доступной территории и, следовательно, увеличение ареала строительства доступного жилья (в том числе – малоэтажного жилья в пригородах).
↓↓ Инфляционные риски и дополнительные расходы бюджетной системы
Доля транспортных издержек в себестоимости товаров и услуг оценивается в 20-25 процентов, из которых до ¼ приходится на моторные топлива. Повышение цены бензина в рамках обозначенного подхода составит порядка 25 процентов. Таким образом, «инфляционный вес» предлагаемой меры может составить до 1,2-1,5 %, причем этот эффект проявится практически немедленно.
Можно вполне определенно утверждать, что нормализация финансирования дорожного хозяйства приведет к улучшению дорожных условий и, в качестве бесспорного технического следствия, к заметному снижению себестоимости перевозок. Очевидно, однако, что указанный эффект скажется только в среднесрочной перспективе.
За счет средств бюджетов всех уровней содержится до 10% автопарка страны. Оценки дополнительных бюджетных ассигнований, связанных с повышением цен на моторные топлива, являются, как правило, сильнодействующим аргументом против предлагаемого сценария.
↓↓ Политические издержки
В кратко- и среднесрочной перспективе «проигрывающими группами» станут автомобилизированные домохозяйства, а также профессиональные автомобильные перевозчики – грузовые и пассажирские.
Повышенную цену за бензин придется платить немедленно. При этом, как показывает практика, реальное повышение цен на моторные топлива всегда будет заметно выше, чем номинальный прирост фискальной нагрузки, включенной в эти цены.
В то же время преимущества, получаемые автовладельцами всех категорий за счет улучшения дорожных условий, станут реальностью, только в среднесрочной перспективе.
√ Автомобилизированные домохозяйства. Их интересы представляют сегодня многочисленные (недружественные друг другу) ассоциации и объединения автовладельцев. Все эти ассоциации и объединения являются достаточно мощными «генераторами политического шума». При этом их существование изначально ориентировано, прежде всего, на борьбу с повышением цен на бензин, а также налогов, связанных с владением и пользованием автомобилями.
√ Профессиональные автомобильные перевозчики. Их интересы представляют сегодня ряд предпринимательских объединений (например, Союз транспортников России), а также профсоюзы водителей-профессионалов. Первые из них, ориентированные на ТТП и «Деловую Россию», традиционно лояльны к любым решениям, принимаемым на правительственном уровне; однако, на этапе обсуждения этих решений их реакция будет резко отрицательной. Что касается водительских профсоюзов, то их реакция (в том числе, публичная) наверняка будет экстремально жесткой.
3.2. ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫЙ ТРАНСПОРТ (цена вопроса до 1% ВВП)
Рациональный уровень инвестиций в инфраструктуру отрасли составляет порядка 1-1,5 % от ВПП. Заявленные в планах ОАО РЖД инвестиции до 2020 года составляют сумму 2240 млрд. рублей (без мероприятий по развитию пассажирских сообщений), то есть 0,33% от ВПП в годовом исчислении, причем прогнозные цифры 2011-2013 гг. не позволяют ожидать выхода даже на этот рубеж.
Ожидаемый уровень инвестиций даст возможность реализовать ряд приоритетных (безвариантных) мероприятий предусмотренных «Стратегией развития железнодорожного транспорта до 2030 года», включая строительство новых и реконструкцию действующих железнодорожных линий. В то же время, негативные показатели состояния сети не только не сократятся, но будут расти; в частности протяженность «узких мест» составит к 2020 году до 15% общей протяженности сети.
Следует констатировать наличие двух источников финансирования инвестиций: инвестиционная составляющая в тарифе и бюджетные ассигнования в той или иной форме. Привлечение частных инвестиций в развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта представляется в современных условиях малореальным.
В числе предлагаемых мер – ввод свободного оптового рынка пропускных способностей транспортной сети по аналогии с оптовым рынком электроэнергии: если пропускная способность востребована, то за нее заплатят столько, сколько она реально стоит. В этом объеме необходимо содержать и поддерживать в нормативном состоянии участки инфраструктуры, на которые есть спрос. Инвестиционная составляющая на содержание и восстановление сети приобретает адресный характер.
Перспективным вариантом следует считать также поэтапный переход на регуляторный (сетевой) контракт, который призван увязать в едином гражданско-правовом документе: требования к эксплуатационной работе и направленности инвестиционных программ ОАО «РЖД», позиции государственной тарифной политики, бюджетные инвестиции и субсидии, а также размеры вклада федерального бюджета в уставной капитал ОАО «РЖД».
По этому вопросу была выработана солидарная позиция экспертных групп №19 и №18 (реформа естественных монополий), Предложения по реализации этой идеи в форме конкретных мер представлены в отчете ЭГ №18.
3.3. АВИАЦИОННЫЙ ТРАНСПОРТ
Авиационный транспорт является быстрорастущим сегментом национальной транспортной системы: в 2010 году пассажирооборот гражданской авиации на 20% превысил отметку 2008 года. Ожидаемые на ближайшие 20 лет среднегодовые темпы роста авиатранспортного рынка оцениваются в 7,5 процентов.
Российский рынок авиаперевозок в максимальной степени замкнут на Московский авиаузел: в Москву (из Москвы, через Москву) выполняется более 80% суммарного объема перевозок. На долю внутренних региональных линий приходится менее 0,5% перевозок.
Наиболее острым вопросом является развитие (сохранение, предотвращение деградации) внутренних воздушных линий и местных аэропортов.
В пределах компетенции федеральной транспортной политики, следует указать на необходимость рассмотрения ряда возможных решений в сфере законодательства и правоприменительной практики.
√ Снятие ограничений на приватизацию и отмена ограничений на владение объектами аэродромной инфраструктуры.
√ Либерализация правил для авиации общего назначения (АОН).
√ Ускорение модернизации наземной инфраструктуры за счет снятия необоснованных ограничений и либерализации соответствующих сегментов авиационной деятельности, включая допуск к конкурсам на модернизацию материально-технической базы ОрВД на равных условиях производителей иностранного навигационного оборудования.
√ Стимулирование роста количества «малых перевозчиков» на региональных авиалиниях посредством отмены избыточных требований и ограничений при сертификации авиакомпаний и их операционной деятельности.
√ Снятие тарифных барьеров на закупку воздушных судов иностранного производства. Отмена действующих таможенных пошлин и введение 0% ставки НДС при приобретении воздушных судов в России и за рубежом. Отмена тарифных барьеров и упрощение процедур таможенного оформления самолётов и запчастей.
√ Усиление антимонопольного регулирования в сфере услуг аэропортовой инфраструктуры, топливообеспечения, технического обслуживания, а также на отдельных рынках-маршрутах.
√ Открытие рынка внутренних воздушных линий для компаний с иностранным участием (создание российских дочек крупных международных перевозчиков).
√ Совершенствование трудового законодательства в сфере авиации (введение правила «900х90», допуск на условиях квотирования пилотов из развитых стран и пр.).
√ Использование существующей военной инфраструктуры на условиях совместного базирования в целях развития региональных и лоу-кост перевозок.
Имеется перспективная рыночная ниша, в рамках которой местные аэропорты и местные авиаперевозки в зонах освоения крупных месторождений, например, в Тюменской области и Красноярском крае, развиваются за счет поддержки заинтересованных сырьевых корпораций.
За пределами этой ниши предотвращение деградации местных аэропортов и воздушных линий связано с теми или иными мерами бюджетного субсидирования:
– созданием федеральных казенных предприятий, консолидирующих на региональном уровне управление и обеспечивающих необходимое субсидирование деятельности местных аэропортов. (Соответствующие меры уже реализуются в Республике Саха (Якутия), Чукотском АО, Камчатском крае);
– субсидированием из бюджетов субъектов Российской Федерации полетов населения по социально значимым местным маршрутам, не обеспеченным круглогодичными наземными средствами сообщения (Республика Саха (Якутия), Республика Коми, Красноярский край, Чукотский АО, Камчатский край и др.);
– федеральным субсидированием деятельности «северных» аэропортов, а также полетов отдельных категорий граждан в удаленных регионах страны.
Выдвигается также идея поддержки авиационных «стартапов», то есть предоставления бюджетных субсидий на «раскатку» новых местных маршрутов.
Совокупная бюджетная цена всех этих мер составляет до 40 млрд. рублей в год.
3.4. МОРСКОЙ ТРАНСПОРТ
Морское судоходство
Годовой объем перевозок грузов морским транспортом стабилизировался на рубеже менее 40 млн. тонн, в том числе порядка 8 млн. тонн в каботажном плавании. Такие объемы практически не наблюдаемы в национальном транспортном балансе.
Около 70% судов (по тоннажу), контролируемых российскими судоходными компаниями, работает под иностранными флагами; более 90% объема перевозок, выполняемого этими компаниями, составляют грузы иностранных фрахтователей.
Средний возраст судов под российским флагом составляет 25 лет, что значительно выше среднемировых значений (18,6 лет). В 2010 году российские судоходные компании пополнились 15 новыми судами, пять из них – под российским флагом.
Три из четырех крупнейших российских судоходных компаний («СОВКОМФЛОТ», «НОВОШИП», Приморское морское пароходство) специализируются на нефтяных перевозках. Однако, на их долю приходится суммарно менее 10% российского нефтяного экспорта, перевозимого морем.
Основной поток экспортных грузов уходит к покупателю на условиях FOB; подавляющая часть импорта доставляются в России на условиях SIF; то есть мы не добавляем транспортную составляющую к национальному экспорту и не вычитаем ее из импортных поставок.
Российское морское судоходство утратило сколько-нибудь заметную роль в обеспечении территориальной связности страны. Этот процесс идет на фоне вполне успешной коммерческой деятельности ведущих российских морских перевозчиков, занявших скромную по удельному весу, но достаточно доходную нишу на глобальном перевозочном рынке.
В контексте морского судоходства к проблеме обеспечения территориальной связности страны относится в основном так называемый «северный завоз», то есть сезонная перевозка морскими судами порядка 4 млн. тонн грузов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.
Морские порты
Объем перевалки грузов в морских портах России увеличился на 6% по сравнению с 2009 годом и составил 526 млн. тонн. Российские порты планомерно увеличивают долю грузов российской внешней торговли, стабилизируясь на уровне 85% и оставляя на долю иностранных портов (страны Балтии и Украина) только 15%. Еще 10 лет назад эта пропорция была принципиально хуже 46% : 54%. Несмотря на этот важный сдвиг, долю участия сопредельных государств в перевалке российских грузов – угля, минеральных удобрений и руды, следует считать все еще чрезмерно высокой.
В целом можно утверждать, что недостаточное развитие морских портов, в том числе ориентированных на экспорт угольных и зерновых терминалов, а также ориентированных на импорт портовых мощностей для перевалки контейнеров и накатных грузов, остается одной из приоритетных проблем. В рамках сложившихся тенденций проблема будет решаться в основном за счет частных инвестиций.
Реализуемые в настоящее время мероприятия позволят увеличить объем перевалки грузов в морских портах России уже в текущем году до 560 млн. тонн, а к 2015 году до 750 млн. тонн.
При этом следует отметить, что роль российских морских портов в глобальной системе торгового мореплавания остается весьма скромной: суммарный тоннаж груза, проходящего через все отечественные порты, не превышает годовой производительности порта Шанхай, а суммарное количество переработанных контейнеров (в пересчете на 20-футовые) в 5-6 раз меньше, чем в том же шанхайском порту.
Роль федеральной транспортной политики в данном сегменте сводится, в первую очередь, в содействии преодолению дефицита пропускной способности железных дорог и, снятии, тем самым, основного препятствия, лимитирующего развитие портового бизнеса, особенно на Дальнем Востоке страны.
3.5. ВНУТРЕННИЙ ВОДНЫЙ ТРАНСПОРТ
За последние 20 лет протяженность судоходный путей с гарантированными глубинами снизилась в 1,4 раза, грузооборот внутреннего водного транспорта сократился в 4 раза, пассажирооборот – в 6 раз. Сквозное судоходство от Азово-Черноморского бассейна и Каспийского моря до Балтийского и Белого морей полностью прекратится к 2014 году.
Внутренний водный транспорт продолжает играть важную роль в жизнеобеспечении труднодоступных районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
Ряд речных пароходств нашли эффективные рыночные ниши в сфере эксплуатации судов «река-море» плавания, сезонного туристического сервиса, перевозки навалочных грузов и др.
Идея использования внутренних водных путей для реализации транзитного потенциала России в рамках международных транспортных коридоров мало реальна.
Еще менее продуктивна идея использования речных судов для регулярных пассажирских перевозок в Московском транспортном узле в целях частичной разгрузки улично-дорожной сети.
В целом внутренний водный транспорт имеет позитивные перспективы развития в своих естественных рыночных нишах, но перестает быть предметом федеральной транспортной политики.
3.6. ТРАНСПОРТНЫЕ СИСТЕМЫ ГОРОДОВ И АГЛОМЕРАЦИЙ
Транспортные системы крупнейших городов и агломераций Российской Федерации находятся в тяжелом и затяжном кризисе.
Автомобилизация городов и агломераций России выросла за последние 20 лет в 4-6; в ряде крупных городов этот показатель уже вышел на уровень в 300-450 автомобилей на 1000 жителей. Практически повсеместно условия движения являются неудовлетворительными и непрерывно ухудшаются все последние годы. В силу неадекватных законодательных норм и нежелания городских властей идти на конфликт с автомобилистами в городах сохранялся режим Free Parking, несовместимый со сколько-нибудь высоким уровнем автомобилизации. Характерные скорости автомобильного сообщения в российских городах составляют 20-25 км/час против 35-40 км/час, наблюдаемых в городах мира с кратно более высоким уровнем автомобилизации.
На недопустимо низком уровне остается качество перевозок общественным транспортом. Общественный транспорт не только не становится привлекательной альтернативой личному автомобилю для ежедневных трудовых поездок, но и во многих случаях не выполняет базовую функцию поддержания транспортного единства городской территории.
В силу ряда объективных экономических причин, а также весьма непродуманных законодательных нововведений происходила стагнация систем общественного транспорта с систематическим снижением объемов перевозок и сокращением транспортных средств традиционных муниципальных перевозчиков. Одновременно повсеместное и широкое распространение получило применение субстандартных (афро-азиатских) перевозочных технологий типа jitneys, именуемых в отечественной практике «маршрутными такси».
В ходе реформирования городских транспортных систем были некритически использованы идеи «дерегулирования транспортного рынка», «свободного доступа к инфраструтуре», «конкуренции на маршруте за пассажиров» и т.п., которые были сформулированы и опробованы на практике в принципиально более комфортной институциональной среде и принципиально иных транспортно-эксплуатационных условиях. Последующая практика многих городов мира показала, что дерегулирование и свободный доступ в условиях дефицита пропускной способности сети и специфики организации массовых пассажирских перевозок в городских агломерациях нерациональны сугубо в техническом плане.
В пределах компетенции федеральной транспортной политики, следует указать на необходимость принятия ряда решений законодательного плана.
√ Внесение изменений и дополнений в Градостроительный Кодекс РФ, направленные на введение:
– обязательных процедур долгосрочного транспортного планирования на агломерационном уровне;
– жесткого соблюдения баланса плотности и этажности застройки с транспортным ресурсом территории, исчисляемым по показателям пропускной способности улично-дорожной сети и провозным возможностям линий и маршрутов общественного транспорта.
√ Пересмотр положений действующего транспортного законодательства (в частности, «Устава автомобильного и городского электрического транспорта») в части отказа от непродуктивных идей «дерегулирования транспортного рынка», «свободного доступа к инфраструтуре», «конкуренции на маршруте за пассажиров» применительно к массовым перевозкам общественным транспортом. Одновременно в законодательстве должны быть декларированы стандартные для современной практики развитых стран принципы интегрированных транспортных систем с централизованным планированием маршрутов и расписаний, муниципальным заказом транспортных услуг, сквозными тарифами, «конкуренций за маршрут» в рамках тендеров, проводимых городским организатором перевозок.
√ Федеральным законодателем должен быть четко декларирован стандартный для современной практики развитых стран принцип: свобода перемещений, а также свобода доступа к территориям общего пользования распространяется на физических лиц, но не на принадлежащие этим лицам транспортные средства.
При этом вопросы регулирования парковочного пространства городов (во всяком случае, городов с населением более 0,5 млн. человек) должны быть неотложным образом делегированы на уровень субъектов РФ и соответствующих муниципальных образований.
Примечание.
В ходе дальнейшей работы ЭГ №19 предстоит доработать, развить и конкретизировать сформулированные выше концептуальные положения.