(Александр Пушкин)
Пять лет назад, осенью 2004 года, в России были отменены всенародные выборы губернаторов и депутатов Государственной Думы по мажоритарной системе.
Тогда, после сентябрьских кровавых событий в северо-осетинском Беслане, путинским силовикам стало понятно, что с террористами борются не в сортире. Обнаружилось более доступная цель. Поэтому в сортире оказались политические права избирателей. Бесланская трагедия, в которой погибло 334 человека, стала удобным поводом, чтобы упрочить режим личной власти.
Эти реформы столичные идеологи объясняли необходимостью создания из исполнительной власти «целостного соподчиненного единого организма». На самом деле преследовались две цели. Во-первых, заполучить полностью контролируемых губернаторов. Во-вторых, не распылять силы на одномандатные округа и не тратить ресурсы на сгон в прокремлевскую фракцию депутатов без ясной партийной ориентации, избранных по мажоритарной системе. Ведь достаточно искусственно созданных политмастодонтов. Дрессированная Госдума и ручной Совет Федерации влет утвердили эти инициативы. Но с некоторыми законодательными собраниями в регионах возникли сложности. Например, в Калининградской областной Думе при голосовании эти инициативы не получили требуемых двух третий голосов. Когда партия власти данные новации стала буквально проламывать, нарушая парламентский регламент, оппозиционные депутаты в знак протеста, покинули заседание, лишив его кворума. Чтобы отчитаться и не получить нагоняй, депутатам из «ЕР» пришлось добиваться результата не открыто – в ходе публичной дискуссии, а под ковром, с помощью подписного листа. В результате на Старой площади напротив строки «Калининградская областная Дума» Владиславом Сурковым, как рассказывали очевидцы, был поставлен маленький плюс.
В настоящее время ни в одной демократической стране политическая реформа не является ответом на террор. Вспомним, например, США после 11 сентября 2001 года, Испанию после взрывов на мадридском вокзале, Израиль, Лондон в конце 2006 года.
Подобные ассиметричные ответы в новейшей истории Европы все же были. Например, 75 лет назад в Берлине был подожжен рейхстаг. Задержали психически больного гражданина Нидерландов, связанного с левыми партиями. Нацисты обвинили в поджоге коммунистов, проведя серию арестов. Среди задержанных оказался и Георгий Димитров, представитель Коминтерна. Выиграв парламентские выборы, фашисты тут же приняли закон «О защите правительства национального возрождения от коварных посягательств». Он предусматривал тюремное заключение за критику режима в СМИ и «искажение действительности». Сразу же, в апреле 1934 года, нацистское парламентское большинство добивалось принятия закона «О слиянии областей с империей». Он предусматривал замену избранных губернаторов немецких земель штатгальтерами, назначаемых Адольфом Гитлером.
В современных государствах–федерациях центр не имеет никакого отношения к способам легитимации губернаторов. В этом сущность федерации! Федеральные субъекты, образующие государство, имеют собственные конституции, уставы, законодательные и исполнительные органы государственной власти.
Придворные политологи, пропагандирующие отмену всенародных выборов губернаторов, желая добиться понимания в Евросоюзе, в качестве примера приводят Швецию и Англию, где главы территориальных образований назначаются. Но Швеция и Англия – унитарные государства! Они состоят из административных единиц, которые подчиняются национальным правительствам. Федеративные – из субъектов, самостоятельно формирующих свою власть. В этом их основное отличие. Центр не формирует органы власти субъектов федерации. В самый раз вспомнить Федора Тютчева: «Как вы ни тщитесь, господа, вам не снискать признанья от Европы».
В случае прямых выборов, основной кадровый резерв обеспечивают финансово-промышленные и политические группы, конкурирующие в регионе за власть. Институт выборов предполагает, чтобы кандидат одной из них выиграл с результатом, далеким от единогласного. Сегодня же большинство сильных и амбициозных, а, значит, опасных и нежелательных для других групп, политиков блокируется на стадии подбора и согласований. Для политической коррупции – раздолье!
Сломав институт выборов, центр не предложил иные действенные институциональные механизмы, учитывающие региональные интересы.
Система фактического назначения губернаторов, напрямую подчиненных Президенту РФ, наносит сильный удар по федерализму. Помимо неё против российского федерализма направлены централистская единая административная партия власти, исключительно пропорциональная избирательная система с запретом на региональные партии, унитарная судебная власть, жесткий бюджетный централизм.
Поэтому нынешний федерализм не функционирует. Он декоративен и ритуален.
Сейчас, когда основным источником государственных средств является рента от сырьевых ресурсов, главный финансовый поток направлен сверху вниз. Действует принцип обратной субсидиарности. С верхнего уровня передаются функции, которые федеральный центр выполнять не желает. Кстати, девизом США, классической федерации, где губернаторы избираются, а не назначаются и удается совмещать решение крупных общенациональных задач с сильными и самостоятельными регионами, является выражение «E pluribus unum»– «единство в многообразии».
Сегодня российские губернаторы – не более, чем высокопоставленные чиновники, чьи интересы состоят в беспрекословном исполнении приказов, поступающих из Москвы, даже, если это неблагоприятно сказывается на положении региона.
Отменив прямые выборы глав регионов, центр не только подставил себя под удар, в случае возникновения кризисных ситуаций, но и лишил политическую систему эффективного фильтра, который позволял не пропускать опасные для системы решения.
Всенародно избранные губернаторы, наряду с самостоятельными региональными парламентами и независимыми СМИ, представляли собой механизм «защиты от дурака». Такой механизм обеспечивал модификацию распоряжений из Москвы, исходя из нужд региона. Это предотвратило бы обвал, который случился, например, после внедрения монетизации. Он позволил бы корректировать решения с учетом опыта их реализации в других регионах. Избранные губернаторы могли локализовывать возникающие протесты, не переводя их с регионального уровня на федеральный. Избранный губернатор вынужден стимулировать гражданскую активность и солидарную ответственность исполнительной власти и жителей за ситуацию в регионе.
«Единая Россия» продолжает доказывать, что утверждение губернатора депутатами означает его избрание, так как сами депутаты выбраны населением. Однако «утверждение» и «избрание» совершенно разные понятия. При утверждении президенту достаточно внести на рассмотрение единственную кандидатуру. Избрание всегда предполагает возможность выбора, то есть наличие других, альтернативных кандидатур. Также и с выборами в Госдуму. Обеспечить прохождение в парламент нескольких вассальных партий режиму гораздо проще, чем добиться избрания сервильных кандидатов в большинстве из 225 одномандатных избирательных округов.
Так и не получен ответ на вопрос: чем же пропорциональная система выборов эффективнее в борьбе с терроризмом, чем мажоритарная или смешанная?
Отказ от всенародных выборов глав субъектов РФ привел к вполне конкретным результатам.
Во-первых, отмена конкуренции и уход от состязательности на губернаторских выборах ввергли политическую систему регионов в состояние стагнации и застоя. При этом участие депутатов в процедуре назначения губернаторов является прикрытием, вяло имитирующим демократичность процедуры. Бюрократический монополизированный режим усилил свои позиции.
Во-вторых, существенно урезаны права россиян на управление делами государства и ограничены конституционные свободы. Например, у калининградцев сегодня не свой непосредственно ими избранный представитель, а президентский назначенец. То есть главный избиратель назначил своего протеже. История не раз показывала, что за внешним холуйством и верноподданничеством скрывался бюрократический саботаж. Ведь своевременно облобызать своего патрона означает получить карт-бланш на безнаказанность.
В-третьих, нанесен ущерб Конституции РФ, которая определяет федеративный характер организации государственной власти субъектов РФ. Ст. 76, ч. 4 нашей конституции признает наличие у субъектов РФ вопросов их исключительного ведения. А ст. 11, ч. 2 полностью исключает какое-либо вмешательство федеральных органов в демократический выборный процесс. Проигнорировано решение Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года по проверке Устава Алтайского края, в котором четко зафиксировано, что избрание губернаторов законодательными собраниями «не соответствует Конституции РФ… Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власти не вправе определять одна для другой её представителя в том числе в федеральных органах».
В-четвертых, назначение губернаторов повышает коррумпированность власти. Данный вопрос решается кулуарно, номенклатурно, «под ковром». Вертикаль исполнительной власти становится неподконтрольной населению, а народ не определяет направление развития страны. Эта система лишь усилила коррупционный торг региональных элит с кремлевскими чиновниками. Губернаторы освободились от ответственности перед населением: президенту угодить проще, чем целому региону. Президент в Москве, а присланных инспекторов, ревизоров можно «заинтересовать».
В-пятых, усилилась тенденция к концентрации капитала и собственности. Политика демонополизации отсутствует. Рынок представляет собой лес, в котором выживают лишь хищники. Затем они начинают охотиться друг на друга. Это ведет к переделу собственности и подавлению местного самоуправления. Малый и средний бизнес находятся в депрессивном состоянии. Все это происходит на фоне трогательного альянса коррумпирующего бизнеса и предпринимательствующей власти. Значительная часть чиновников прямо вовлечена в бизнес-схемы. Сложившийся режим видит главную цель в перераспределении для личной выгоды общественного и частного достояния.
Была ли альтернатива действиям режима пять лет назад? Разумеется, была. Она заключалась в том, чтобы президент согласовывал с парламентом назначение министра внутренних дел, директора ФСБ, министра обороны, Совет Федерации РФ бы избирался, первой и второй телевизионные каналы были бы не органами Кремля, а общественным телевидением, представляющим все точки зрения и объективную информацию.
Эффективная система сдержек и противовесов под названием «демократия», «парламентаризм», «свободные СМИ» - серьезная помеха для бюрократии. Поэтому произошел демонтаж этой системы. Сегодня у нас «вертикальные» губернаторы, парламент и пресса. Многие деятели отбросив демократические «хвосты», словно ящерицы, пытаются отсидеться в «едроссовской» расщелине. Чиновники с помощью вертикали взаимодействуют между собой, но не с обществом. Вертикаль может управлять назначенным губернатором, но не процессами в столь сложном регионе как наш. Это выражается, например, в провалах, связанных со строительством второго эстакадного моста в Калининграде, кардиоцентра, бесперебойном обеспечении льготными медикаментами и т.д. Поэтому провалы объясняются происками враждебных сил. Вначале были нацболы, затем «неправильные» журналисты и свободная пресса, теперь – оппозиция. Для того, чтобы существовать вертикали необходим образ врага. Она постоянно находится в состоянии политического невроза, периодически переходящего в психоз. В XXI веке выигрывают гибкие и эффективные. Мы живем в прозрачном, взаимодействующем и конкурентном мире.
Вертикаль в таких условиях не может быть гибкой и эффективной. Она заточена на подавление и консервацию, а не на обновление и конкуренцию. Чтобы Россия выигрывала в глобальной конкуренции, она должна быть многомерной: вертикальные отношения должны уравновешиваться сильным гражданским обществом, горизонтальным взаимодействием. Наш регион может развиваться только в условиях свободной дискуссии.
Создание единой, пронизывающей государство и общество властной вертикали приводит к тому, что руководитель региона стремится игнорировать альтернативный взгляд, остаться без оппонентов, мнение которых он должен учитывать. Но, если губернатор остается без оппозиции, если отсутствуют те, кто может ему публично сказать: «Что же ты творишь?», если все вокруг твердят, что он гениален и во всем прав, а те, кто критикует его действия, оказываются «купленными Западом» и «антигосударственниками», - он неизбежно теряет чувство реальности, погружаясь в мир виртуальных грез. Ведь одно из важных преимуществ демократии в том, что она ставит жесткие барьеры бахвальству, прожектерству и глупости, не позволяя губернатору утонуть в мире своих фантазий и утопить в них регион. Калининградцы все более скептически относятся к вертикали власти – главному политическому проекту правящей элиты. Вертикальный невроз, заключающийся в лихорадочном стремлении бюрократии «отчитаться первыми», продемонстрировать на всю страну «передовой опыт», поделиться «достижениями» в борьбе с экономическим кризисом, ведет к созданию параллельной реальности, альтернативного бытия, чиновничьего Зазеркалья, в основе которого – искаженная картина о реальном положении дел в регионе.
Современная политико-экономическая мысль ставку делает не на вертикаль, а рекомендует демократизацию и дерегулирование процессов управления. Только такие способы могут обеспечить эффективность принимаемых решений.
Отменив выборы губернаторов, центр решил задачу тотального контроля над лояльностью глав регионов. Но лояльность не решает проблемы регионального развития! Поэтому не решена главная задача – обеспечение качественного руководства территориями. Всенародно избранный губернатор проходит через решето отбора местных элит.
После конфронтации элиты в конце концов приходят к компромиссу. Губернаторы – назначенцы, жестко ориентированные на своих благодетелей в центре, игнорируют региональные интересы, продавливая решения, спущенные сверху, любой ценой. Вначале это ведет к ухудшению имиджа и утрате доверия среди региональных лидеров общественного мнения, а затем – среди большей части населения. Так произошло с Георгием Боосом. Чтобы реабилитировать сложившийся образ губернатора области среди значительной части калининградцев, должно произойти чудо!
Сегодня контроль общества за деятельностью губернатора подменяется различными суррогатами типа недавнего президентского указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». Согласно этому документу губернаторы должны представить отчет по 77 основным и 39 дополнительным социально-экономическим показателям своих территорий ежегодно не позднее 1 сентября. Безусловно, такая практика приводит к очковтирательству и дальнейшей бюрократизации власти. Радужные отчеты скрывают реальное положение дел. Зачастую предоставляется недостоверная информация. Как выразился один из федеральных экспертов, «искажение реальности ведет чиновничество в альтернативное карнавально-бюрократическое подполье». У Михаила Салтыкова-Щедрина есть эпизод: накануне приезда крупного чиновника из Санкт-Петербурга городничий требует от местных урядников, чтобы те научили ворон петь по-соловьиному. Для ублажения-с…
Любая кампания, начатая руководством страны, тут же подхватывается. Например, антиалкогольное совещание, проведенное при Президенте РФ две недели назад, свелось к заверениям губернатора области о запрете на продажу крепких напитков в здании областного правительства. Социальные аспекты остались за кадром.
По данным, проведенных этим летом социологических исследований аналитическим центром Юрия Левады, 57% россиян желали бы вернуть выборы губернаторов. Против высказались лишь 20% опрошенных (newsru.com, 29 июня 2009 года). Эксперт «Левада – Центра» Леонид Седов считает, что выборность как принцип – это один из тех немногих элементов демократии, который наше население принимает и поддерживает. С ним солидарен руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев: «Чиновники, которые занимают свои посты методом назначений, менее публичны, чем те, кто избирался на прямых выборах. Это отчуждение ощущается. Общее доверие граждан к власти резко снизилось. Люди не видят своих представителей в этой власти. Там нет тех, кого они сами избрали. Весь диалог по острым проблемам ведется между чиновниками, а не с населением» (там же).
Сегодня в мире оформилось лидерство свободных открытых государств над замкнутыми автократическими режимами. Государства, лишь имитирующие демократический режим, не смогут опередить мировых лидеров по социально-экономическим показателям. Это цена вертикали, которая была дееспособна, когда Россия купалась в нефтедолларах. Как только сырьевой рай закончился, эта система перестала работать. С одной стороны, идет переадресация любой проблемы на самый верх. С другой, - требовать от губернаторов своевременной выплаты зарплаты – наивно, так как, если речь идет о частных предприятиях, то вопросы должны решаться в суде, куда следует обращаться гражданам, трудовой договор которых с предпринимателями нарушен.
Риск выбрать неудачного губернатора, разумеется, существует. Однако эта опасность не должна абсолютизироваться и становиться жупелом. Если мы признаем Конституцию РФ, которая провозглашает Россию демократическим государством, то следует также признать, что демократии надо учиться. Учат ошибки, синяки, шишки и горький опыт. Манипуляции коррумпированных высокопоставленных чиновников, тасующих колоду удобных назначенцев, гражданское общество не создадут. Избирательная урна – не только ящик с прорезью, куда опускают бюллетени с 8-00 до 20-00. Это еще и индикатор гражданского достоинства и политической ответственности.
В недалекой перспективе вертикаль, страдающая усиливающимся политическим неврозом, обязательно «схлопнется». Народу будет возвращено право избирать губернаторов. Пока же, несмотря на вынужденные реверансы, правящая бюрократия убеждена, что народ до демократии не дорос и делает правильный выбор только тогда, когда голосует за партию власти. Затем, следуя данной логике, он вновь впадает в бессознательное состояние. В этой связи уместно вспомнить крылатую фразу о том, что «некоторых людей можно обманывать все время, всех людей можно обманывать некоторое время, но нельзя обманывать всех людей все время».