Джеймс Уильям Фулбрайт (1905-1995),
американский сенатор
Начинает работу пятый региональный парламент (2011-2016). Главный урок предыдущих четырёх законодательных собраний очевиден: высокий индекс послушности губителен для любого депутата.
Перед пятой Думой – дилемма: либо состояться как государственный орган народовластия, либо превратиться в институт-неудачник.
Критерии состоятельности парламента – это представительность (насколько выражены интересы избирателей), ответственность (насколько предвыборные обещания и программы соответствуют повседневной деятельности депутатов), эффективность (актуальность законотворчества) и конкурентность (политическая состязательность, соревнование идей и проектов).
Природа парламента
Она дуалистична. Парламент – как законодательный, так и представительный орган власти. Он не только создаёт «правила игры», по которым живут общество и государство, но и представляет, отстаивает интересы избирателей.
Парламент обязан быть противовесом исполнительной власти, губернатору. Полное согласие между ними – ширма, вуаль, за которыми скрывается возня внутри правящего класса за активы и денежные потоки.
Демократическая система ограничивает органы власти чёткими процедурами, обеспечивая согласование интересов разных групп граждан. Народовластие, демократия – это постоянный процесс переговоров. Парламент – главная площадка такого диалога.
Взаимный контроль ветвей власти, их разделение – безальтернативный способ борьбы с узурпацией власти, коррупцией и круговой порукой.
Не бывает парламентов дорогих, или дешёвых. Они – либо эффективны, либо никчемны. Чтобы быть самостоятельными и компетентными, депутаты обязаны работать на постоянной профессиональной основе.
Чтобы областная Дума пользовалась авторитетом, необходимо наладить постоянный диалог с людьми. Иначе парламент превращается в секту, обслуживающую корпоративный интерес.
Риски слабого парламента
Испытано: чем меньше законодательный орган, чем он непрофессиональнее, тем проще им манипулировать, тем легче он поддаётся давлению.
Когда парламент слаб и безвластен, тогда бессмысленна деятельность партий. Межпартийная состязательность, борьба идей и программ подменяется интригами во имя мандатов и парламентских должностей. Идеологическое соревнование лишь имитируется. Продуктом такого бессилия оказывается недоверие граждан и к представительной власти, и к политическим партиям.
Депутаты, которые назначаются губернатором, а не избираются обществом, не выражают интересы граждан. Единодушие, отсутствие дискуссий обеспечивают перекос в сторону правительства и отбрасывают общество от нормальной жизни. Несамостоятельный парламент превращается в псевдоинститут, а депутаты становятся бледным подобием самих себя, элементом декора. Они производят не открытую, а теневую политику.
Слабый парламент лишается чётко работающих механизмов обратной связи с людьми. Это чревато социальными потрясениями.
Парламент-имитация напоминает слепленный из пластилина компьютер. Обладая внешним сходством, он не функционирует из-за отсутствия начинки, содержания. Без разделения властей, влиятельной представительной власти не может быть и живых партий. Существуют лишь бутафорские образования, неприспособленные к реальной жизни.
Позиция солидарных с чиновниками экспертов, полагающих, что сначала должны окрепнуть партии, а затем их можно будет допускать в парламент, похожа на сентенцию: «Сначала научитесь прыгать, а потом воду в бассейн подадут».
Степень влияния парламента на проводимую политику – главный критерий наличия политической конкуренции. Роль парламента свидетельствует об уровне демократии.
Разделение властей – не для разделения труда, а против политической монополии. В отличие от экономической конкуренции, доминирующего игрока на политическом рынке невозможно проконтролировать, несмотря на наносимый им колоссальный ущерб. Без конкурентной среды преобладает девиз: «После нас хоть потоп!»
Слабый региональный парламент приводит к аномалии: не судьба местной бюрократии зависит от исхода выборов, а исход выборов – от приказов руководящих чиновников. Начиная с 2005 года, неуклонно ослабляются контрольные полномочия парламента, уменьшается число депутатских запросов, поручений Контрольно-счётной палате. Рутинными и формальными становятся процедуры отчётов министров, особенно об исполнении бюджета, губернатор отказывается от участия в заседаниях парламента, отменяется закон об ежегодном послании Думе и т.д.
«Правящее» большинство становится сообществом «мандатоносцев», добровольно отказывающихся от своих прав и полномочий в пользу областного правительства. Роль Думы как законодателя падает почти до нуля. Альтернативные проекты никогда не принимаются. Федеральные законодательные инициативы обрекаются на неудачу. Формирование законодательства полностью монополизируется губернатором и правительством.
Слабый парламент генерирует целую когорту «омандаченных» слуг народа, которые верно служат любому губернатору, умело настраивая свои флюгеры на очередной политический ветер. Для таких депутатов наличие убеждений – не достоинство, а досадные издержки. Политическая репутация идёт по бросовой цене, а оступающийся бывший патрон легко предаётся.
Лояльная дремлющая Дума, состоящая из конформистов-профессионалов – мощный дестабилизатор. Когда молчит парламент, громко говорит улица. Отсутствие дискуссий в Думе ведёт к росту активности на площадях.
Послушное думское большинство, обученное «не рассуждать», блокирует важнейшую функцию представительного органа власти – защиты от чиновничьих ошибок, обрывает обратную связь с избирателями. Хрестоматийный пример – ситуация с транспортным налогом в 2009-10 годах. Реактивные скорости продавливания законов при дефиците их доработки и обсуждения – жирный минус для любого парламента.
Слабый парламент – дискредитирует не только выборные процедуры, демократию, когда избиратели считают депутатов «зажравшимися жуликами» и «коррупционерами», но и государство. Парламент-инвалид потенциальный источник политических потрясений. Альтернатива сильному парламенту - вялая деградация.
Польза сильного парламента
Сильный независимый парламент служит гражданам, его избирающим. Он – оплот в противостоянии произволу и коррупции. В отличие от единодушия, показного единства, малодушия, состязательность позиций в парламенте ведёт к выработке оптимальных решений.
Разумеется, губернатор нуждается в законодательной поддержке своих инициатив. Но не меньше он нуждается в трезвой критической оценке инициатив чиновников, монополистов, представителей холдингов и корпораций, лоббирующих проекты, эффективность которых далеко не очевидна.
Сильный парламент находит возможность пресечь попытки извне, направленные на его профессиональную деградацию. Борьба за реальное влияние парламента – не только борьба за его численность, но и за его профессионализм. Депутатам-общественникам очень тяжело, из-за нехватки времени, разрабатывать законопроекты, проводить анализ поступающей информации, готовить квалифицированные запросы.
Сильный парламент состоит из грамотных и профессиональных депутатов. Оказывать на них давление, манипулировать ими – значительно сложнее.
Возрождение парламента в качестве органа народного представительства, принимающего самостоятельные и ответственные решения, приводит к оздоровлению гражданского общества в большей степени, чем гранты и целевые программы. Сильный парламент обеспечивает возвращение людям чувства собственного достоинства. Граждане меняются и изменяют в лучшую сторону окружающую действительность.
Возрождённый парламент перестаёт страдать от дефицита критичности по отношению к региональному правительству. Он способен призвать к ответу распоясавшуюся бюрократию.
Сильный парламент – это постоянный диалог с избирателями, законодательные инициативы на опережение, а не бьющие по хвостам, политическая конкуренция и свобода СМИ.
Семь шагов к сильному парламенту
Шаг первый. Для обеспечения контроля за исполнительной властью, чтобы быть противовесом организованной бюрократии, основой сплочения депутатов должны быть не ситуативные факторы, а ясно обозначенные стратегические задачи. Очень важна роль не только партий и фракций, но и оппозиционной коалиции, которая может появиться в областной Думе. Партии пока маловлиятельны и призрачны. Они ещё не становятся инструментом политконтроля над властью. Необходимо уменьшать степень вмешательства чиновников в сферу публичной политики, вводя уголовное наказание за использование административного ресурса.
Коалиция в Думе необходима обществу. Бюрократия же итак прекрасно организованна.
Шаг второй. Парламент обязан восстанавливать общественное доверие к выборам как к важнейшему институту. Возвращение выборам свободы и альтернативности потянет за собой демократическую реорганизацию политсистемы. Парламент обязан инициировать общественную дискуссию по таким табуированным темам, как восстановление выборности губернаторов, прямых выборов членов Совета Федерации РФ, возврат к смешанной избирательной системе на выборах Госдумы РФ, облегчение условий регистрации партий, восстановление права партий на формирование избирательных блоков, избирательного залога как средства противодействия произволу при выбраковке подписных листов и снижения его величины, радикальное сокращение числа оснований для признания подписей недействительными, возвращение к пятипроцентному заградительному барьеру, предоставление права участия в избирательных блоках и в формировании избирательных комиссий, наряду с партиями, общественным объединениям.
Шаг третий. Несмотря на сопротивление, требуется проявить политическую волю и внести в Госдуму РФ уже подготовленную федеральную законодательную инициативу о государственных гарантиях лицам, проживающим или работающим в Калининградской области. Проект включает в себя и увеличение базовой части трудовой пенсии жителям нашей области. Сущность проекта – в введении регионального коэффициента, увеличивающего в 1,5-2 раза заработную плату, размер пособий, стипендий и пенсий по образцу дальневосточных надбавок. Учитывая нарастающее отставание по уровню жизни калининградцев от поляков и литовцев, учитывая, что Россия, согласно Конституции РФ, - федерация, данные надбавки станут коэффициентом за эксклавность, компенсирующим нашу территориальную оторванность от основной части России. Демагогия об эксклавном иждивенчестве – не выдерживает критики. Федерация обязана находить адекватные механизмы, в том числе – финансовые, поддержки своих геополитически уникальных территорий.
Шаг четвёртый. Надо восстановить практику ежегодных посланий губернатора области, которые будут дисциплинировать руководство региона, не позволяя вводить в заблуждение граждан, когда руководитель области выступает с откровенными утопиями и авантюрами. Отмена в июле 2006 года этого закона не только ослабила контролирующие функции регионального парламента, но и делает работу областного правительства менее прозрачной.
Шаг пятый. Думе следует инициировать слушания по вопросам введения прогрессивной шкалы налогов, возмездного изъятия имущества у социально неэффективных собственников. Речь идёт о собственности, с которой наши местные «олигархи» не справляются, нанося обществу ощутимый вред. Речь идёт не о коммунистической национализации, а об использовании цивилизованного европейского опыта. Например, это положительный опыт, связанный с деятельностью в Великобритании премьер-министра Маргарет Тэтчер, или опыт последних лет государств «большой двадцатки», когда в посткризисный период неэффективные собственники теряют предприятия, банки и инвестиционные компании. Достаточно обратить внимание на когда-то успешно работающие детские сады, сегодня закрытые и разорённые.
Шаг шестой. Дума обязана активно отстаивать региональные интересы на международной арене. Надо восстановить работу калининградско-литовского депутатского форума, вносить поправки в федеральный закон о въезде-выезде в/из РФ и т.д. Особенно важно добиваться внесение в новое Соглашение о стратегическом партнёрстве между ЕС и РФ отдельного приложения по Калининграду. Это позволит создавать в области привлекательный инвестиционный климат, развязать туго затянутый узел калининградских проблем – от предоставления жителям области льготных шенгенских виз до объединения с ЕС усилий по совместной борьбе с наркотрафиком и организованной преступностью.
Шаг седьмой. Надо восстанавливать авторитет депутата перед избирателями, необходим закон о выполнении наказов избирателей, а также о регулярных депутатских отчётах. Важны депутатские расследования, например, о ценах на услуги ЖКХ. Областную Думу следует переименовать в Калининградское законодательное собрание. Данное название более точно и аутентично.
Путь к сильному парламенту не ограничивается этими семью шагами. Но начинать такое движение надо сейчас.
После выборов в Госдуму РФ позиции «Единой России» будут серьёзно ослаблены. В Калининграде, когда в эту партию вступает почти весь областной актив, главная борьба идёт уже в недрах такого формально единого административного кооператива. Показная монолитность является скорее единством не содержания, а вывески.
Начиная деятельность, Пятый парламент должен утверждаться как орган народовластия, не превращаясь в институт-неудачник, учреждение фасадной демократии.
Губернатору области, учась на ошибках своего предшественника, надо понимать большую разницу между показным лизоблюдством и искренней симпатией к лидеру. Практика перманентных «одобрямсов» и облизывания – неприлична. Отто фон Бисмарк ещё полтора века назад указывает на «опасность абсолютизма, который опирается на услужливый парламент и не нуждается ни в каком ином оправдании, кроме ссылки на согласие большинства». Эта мысль актуальна и сегодня.
P.S. В связи с многочисленными просьбами размещаю скан следующего документа…
Фото: