Уже в следующий вторник (6 сентября 2011 года) федеральный парламент рассмотрит «президентский» проект федерального закона «О государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».
В Государственной Думе законопроект будет продвигать полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе Гарри Владимирович Минх () 953-89-84, 951-02-68,e-mail: admprav@hse.ru, бывший главный юрист предвыборного штаба Д.А. Медведева).
Совместно с Минхом основной объем организационной работы по проекту возложен в Государственной Думе на Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству (в котором за продвижение проекта будет отвечать первый заместитель председателя данного Комитета лично Москалец Александр Петрович /e-mail : ).
Это действительно очень важный шаг, в результате которого в мире российского юридического консалтинга произойдет неслыханная по своим масштабам реформа, затрагивающая, в том числе, интересы всех без исключения малоимущих жителей Калининградской области, а также областных и муниципальных депутатов, заваленных обращениями избирателей.
Из депутатов областной Думы предыдущего созыва вопрос был на контроле только у депутата областной Думы С.И. Гинзбурга, еще в 2010 году санкционировавшего разработку проекта комплекса мероприятий по реализации в Калининградской области соответствующей инициативы (см. также отчет о депутатской деятельности С.И. Гинзбурга).
Во взаимодействии с Советом Федерации после мартовских выборов к изучению вопроса постепенно приступают и вновь избранные депутаты областной Думы пятого созыва.
В Калининградской области работа в указанном направлении в превентивном порядке уже много лет без сбоев ведется общероссийской общественной организацией «Ассоциация юристов России» (в попечительский Совет которой входит Президент РФ Д.А. Медведев).
В частности, вышеуказанный законопроект до его внесения в Государственную Думу был предметом внимательного изучения и Калининградского регионального отделения Ассоциации юристов.
Определенную заинтересованность по проведению в Калининградской области такой работы проявляет и руководство первого общероссийского юридического круглосуточного телеканала «Закон ТВ» (ОАО "ГАЗПРОМ-МЕДИА), являющегося, по сути, СМИ Ассоциации юристов России, «президентское» издательство юрлитература (путем издания и распространения печатных методических пособий по вопросам разъяснения областного законодательства), а также МГИМО.
I. Правовые и организационные основные аспекты создания государственной системы бесплатной юридической помощи малоимущим
В соответствии с общенациональным поручением и планами Президента РФ Д.А. Медведева государство во взаимодействии с обществом обязано возглавить в стране работу по расширению системы правового просвещения населения, в том числе, путем создания государственной системы бесплатной квалифицированной юридической помощи социально незащищенным гражданам, многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных соответствующих услуг (подпункт «ж» пункта 8 раздела IV Национальной стратегией противодействия коррупции, подпункт «а» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. № 460; Указ Президента Российской Федерации от 26.05.2009 г. № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации»; Концепция и пункт 1 статьи 3, статьи 5, 6, 10, 11, 13, 15, 17 проекта федерального закона «О государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», подготовленного по поручению Президента Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации для его рассмотрения и принятия Государственной Думой ФС РФ не позднее 2010-2011 годов).
В соответствии с требованиями ООН государство обязано содействовать предоставлению социально незащищенным гражданам равного доступа к юридическим услугам, в том числе, на безвозмездной основе (часть одиннадцатая преамбулы, пункты 2, 3, 4, 6, 25 Основных принципов, касающихся роли юристов, принятых в Гаване 27.08.1990 - 07.09.1990 восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями).
Пунктом 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе, бесплатно в установленных законом случаях.
Это означает, что для введения в стране государственной системы бесплатной юридической помощи, требуется принятие специального федерального закона.
Без специального федерального закона развить в указанном направлении успех крайне сложно.
В частности, 6 лет назад начался мало кому известный и не результативный федеральный правительственный эксперимент по созданию в стране государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.
Унизительно слабое финансирование и низкая численность персонала федеральных юридических бюро, созданных Министерством юстиции РФ почему-то только в 15 очевидно «избранных» регионах страны, идею о создании эффективной правовой поддержки малоимущих практически похоронили заживо.
Юридическая помощь, бесплатно оказываемая в рамках эксперимента малоимущим гражданам в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации (от 22.08.2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам»; от 03.03.2008 г. № 135, от 25.12.2008 г. № 1029, от 03.12.2009 г. № 991 «О государственных юридических бюро») - в Калининградской области не предоставляется и государством не запланирована.
Работа же образованных в регионе для этих целей общественных правовых приемных почти не финансируется, в связи с чем, осуществляется в выездном порядке и на непостоянной волонтерской основе, что существенно ограничивает потенциально высокие возможности таких организаций.
При этом, нельзя не отметить, что уже по меньшей мере 43 региона страны законодательно урегулировали либо иным нормативно-правовым образом самостоятельно организовали предоставление своим малоимущим жителям государственной бесплатной юридической помощи за счет средств своих бюджетов (Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Хакасия, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Амурская область, Архангельская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Ульяновская область, г. Москва, г. Санкт-Петербург).
II. Калининградская специфика
Создание в регионе такой государственной системы предусмотрено Уставом (Основным Законом) Калининградской области.
Так, с учетом требований статьи 54 Устава (Основного Закона) Калининградской области, на территории эксклава бесплатная юридическая помощь российским гражданам оказывается в порядке и на условиях, устанавливаемых законом.
Причем порядок предоставления компенсации расходов адвокату, оказывающему на территории Калининградской области бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации, устанавливается законом Калининградской области.
Таким образом, создание в российском эксклаве такой государственной системы для малоимущих неизбежно затронет региональный законотворческий процесс.
С учетом утвержденных Законом Калининградской области от 28.12.2006 г. № 115 социальных показателей минимальная численность нуждающихся в указанных правовых услугах малоимущих жителей Калининградской области превышает 168 тыс. человек (17,8% от численности населения Калининградской области).
В целях выработки оптимального механизма по реализации в Калининградской области соответствующей президентской внутренней политики, а также в целях экономии областных бюджетных средств, региональные власти могли бы, прежде всего, официально лоббировать в федеральном правительстве вопрос о включении эксклава в федеральный правительственный эксперимент, в течении 6 лет почему-то осущестляемый лишь в 15 регионах страны.
Формально это можно сделать простым внесением изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 22.08.2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».
В таком случае Министерство юстиции РФ создаст в регионе федеральное государственное учреждение «Государственное юридическое бюро по Калининградской области», подлежащее финансированию в размерах от 5,1962 до 14,8405 млн. рублей в год за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Министерству юстиции Российской Федерации на обеспечение деятельности подведомственных учреждений.
В случае отказа Правительства РФ поддержать областную инициативу региональным властям представляется возможным самостоятельно спланировать и совместно с муниципалитетами реализовать в очередном финансовом году собственный «эксперимент» по оказанию государственной бесплатной юридической помощи малоимущим жителям региона.
Указанная работа областных властей укрепит региональное присутствие в муниципалитетах области.
Муниципалитеты представляется возможным привлекать на взаимовыгодных условиях именно для поддержки областной работы с обращениями малоимущих жителей в соответствующих муниципалитетах.
Конечно же не обойтись тут и без привлечения к такому областному проекту и профильных общероссийских общественных организаций, таких как Ассоциация Калининградских юристов, ветеранские организации, Всероссийское общество слепых, а также общественные организации по вопросам защиты материнства и детства, студенческие организации (по вопросам обеспечения работы с обращениями защищаемых этими организациями отдельных категорий малоимущих граждан).
В рассматриваемом вопросе не обойтись без развитой системы социального партнерства, обеспечиваемой (финансируемой) соответственно за счет средств областного бюджета, бюджетов муниципальных образований, ресурсов вышеуказанных общественных организаций.
III. Содержание президентского проекта федерального закона «О государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»
По данным Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству для реализации поставленной цели президентский законопроект устанавливает организационно-правовые основы государственной и негосударственной систем предоставления бесплатной юридической помощи.
Основу государственной системы предоставления бесплатной юридической помощи будут составлять государственные юридические бюро, создаваемые высшими органами исполнительной власти регионов (в Калининградской области это будет возложено на Правительство Калининградской области), оказывающие такие услуги самостоятельно или с привлечением к оказанию бесплатной юридической помощи адвокатов (статья 18 законопроекта). Расходы на предоставление бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы предоставления бесплатной юридической помощи законопроектом возложены, разумеется, на региональные бюджеты (часть 2 статьи 30 законопроекта).
Анализируя имеющийся у российского Минюста опыт в сфере бесплатной правовой помощи, из областного бюджета насоздание и обслуживание такого юридического бюро потребуется минимум от 6 до 12 млн. рублей в год.
Основу негосударственной системы бесплатной юридической помощи будут составлять юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи, осуществляющие деятельность за счет собственных средств (статья 23 законопроекта).
Предусмотрено, что юридические клиники могут создаваться в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, порядок создания которых определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (статья 24 законопроекта). Негосударственные центры бесплатной юридической помощи могут создаваться некоммерческими организациями, адвокатскими образованиями, нотариальными палатами, адвокатами и нотариусами (статья 25 законопроекта).
Кроме того, законопроект вводит обязанность федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления осуществлять правовое информирование и правовое просвещение населения.
В законопроекте также конкретизированы виды оказания бесплатной юридической помощи (статья 6 законопроекта), случаи оказания такой помощи и категории граждан, имеющих право на получение помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи (статья 21 законопроекта). Расширена категория лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и категория споров, по которым такая помощь может быть оказана. Определены случаи, когда гражданину в предоставлении бесплатной юридической помощи может быть отказано (часть 2 - 4 статьи 22 законопроекта).
Таким образом, законопроектом создается стройная последовательная структура государственной и негосударственной систем оказания бесплатной юридической помощи, что позволит населению, особенно социально незащищенному слою, наконец таки реализовать свое конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи и будет способствовать соблюдению, защите и восстановлению нарушенных прав граждан.
Законопроект уже поддержан и Правительством РФ, и Верховным Судом РФ, и Высшим Арбитражным Судом РФ, причем без правовых замечаний.
Федеральная палата адвокатов РФ, после продолжительной и непростой дискуссии законопроект поддержала, заметив, что предусмотренная проектом система государственной бесплатной юридической помощи не рассчитана на получение бесплатной юридической помощи военнослужащими, которая оказывается в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2005 года № 445 и финансируется из средств федерального бюджета. Адвокаты также полагают, что оплата труда адвокатов, участвующих в гражданском судопроизводстве в соответствии с нормами гражданского процессуального законодательства, должна осуществляться за счет средств федерального бюджета.
Региональные парламенты конечно же также поддержали законопроект, однако обратили внимание на то, что возложение целиком на их региональные бюджеты расходов по реализации намеченных законопроектом целей при достаточно широком круге лиц, которым в законопроекте предполагается оказывать бесплатную помощь, на фоне наблюдаемого снижения доходов региональных бюджетов является весьма обременительным.
Регионы предложили рассмотреть возможность возмещения затрат их бюджетов на указанные цели из федерального бюджета в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством РФ. Высказывают и предложения о включении в систему государственной бесплатной юридической помощи кроме адвокатов и адвокатских образований иных организаций, оказывающих юридические услуги населению, посредством размещения заказов на оказание услуг для государственных нужд в порядке, установленном Федеральным законом «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Создаваемая государственная система бесплатной юридической помощи отнюдь не лишит действующих адвокатов и их помощников какого-либо заработка и способна отнять у них, разве что, лишь малую часть малоимущей клиентуры.
Бургер Александр Родольфович,
эксперт законодательства Калининградской области