22 сентября 2011 года областная Дума по инициативе депутата С.И. Гинзбурга изменила конституцию области (Устав (Основной Закон) Калининградской области) - в части введения практики ежегодного послания Губернатора областной Думе.
Уставным Судом области и областным Правительством по итогам рассмотрения идеи и самого законопроекта необходимость их корректировки какими-либо концептуальными или юридико-техническими замечаниями либо уточнениями не выявлена.
Ранее существовавшая практика такого губернаторского обращения к областной Думе с ежегодным посланием (до принятия новой редакции региональной конституции) уже много лет как законодательно прекращена Г.В. Боосом (еще при замещении им должности Губернатора области).
"Тишину", повисшую в результате указанных действий экс-Губернатора, на региональной политической сцене стратегического планирования "нарушит" уже действующий Губернатор области Н.Н. Цуканов.
Ежегодное послание является одним из важнейших инструментов по координации управления делами государства через обращение Губернатора Калининградской области к областной Думе с публичным перечнем намечаемых им основных "зон" его ответственности и направлений его деятельности, а также ответственности и деятельности Правительства области.
Для того, чтобы осознать масштабность и долгосрочность происходящего следует обратить внимание на то, что это далеко не простая формальная поправка, позволяющая Губернатору лишний раз заскочить в областную Думу "на огонек" - в последнем случае было бы совсем не обязательно изменять конституцию региона.
Указанное изменение Устава (Основного Закона) Калининградской области потребует безотлагательного внесения соответствующих конституционных (уставных) изменений и в Уставный закон Калининградской области «О Калининградской областной Думе», и в Закон Калининградской области «О Губернаторе Калининградской области», и в Регламент Калининградской областной Думы (пятого созыва), а также потребует внесения соответствующих изменений в проект уставного закона Калининградской области «О Губернаторе Калининградской области», который 22 сентября 2011 года так и не был принят, что как раз позволит вовремя учесть и доработать в его законопроектной редакции и до его принятия новеллу о ежегодном послании Губернатора.
В данных законах области для того, чтобы новелла о ежегодном послании начала "работать", предстоит еще "прописать" конкретный порядок, формы и сроки представления Губернатором своего ежегодного послания областной Думе и его заслушивания депутатами, а также порядок учета ежегодного послания в законотворческой работе областной Думы и депутатской деятельности ее депутатов.
В этом-то как раз и вся "соль" идеи, ее смысл и содержание.
Следует особенно отметить, что как и в случае с рассмотрением депутатами ежегодного отчета о деятельности областного правительства (статья 21 Уставного закона Калининградской области «О Калининградской областной Думе»), депутаты еще на стадии подготовки Губернатором своего ежегодного послания скорее всего должны бы иметь возможность в установленном и организованном порядке предварительно вносить свои обоснованные предложения по основным направлениям деятельности исполнительной власти (причем именно по таким направлениям деятельности Губернатора и областного Правительства, отмеченным в предыдущем ежегодном послании, которые бы по итогам Губернаторско-Думской совместной оценки эффективности их реализации коллективно признавались бы нуждающимися в совершенствовании и модернизации в приоритетном порядке).
Возможность такого прямого участия депутатов в подготовке ежегодного послания позволит объединить и скоординировать усилия областной исполнительной и законодательной ветвей власти по уточнению либо ежегодному обновлению приоритетных вопросов региональной политики и законодательной (законопроектной) работы.
В указанном случае областная исполнительная власть и депутаты областной Думы в равной степени но в пределах своей компетенции будут ответственны за деятельность Губернатора и Правительства по вопросам формирования и реализации основных направлений развития региона.
Таким образом, как представляется, депутаты областной Думы могут быть подключены к ежегодному формированию основных направлений деятельности Губернатора и при соответствующей активности разделить с ним ответственность в предлагаемых (конструктивно критикуемых и корректируемых) ими вопросах его деятельности (в законопроектной части их реализации).
Ежегодное послание Губернатора является, по сути, документом строгой отчетности, при оглашении которого Губернатор на целый год вперед публично определяет для себя и всей областной системы органов государственной власти зоны первоочередной ответственности, за которые Губернатор, как координатор всей этой системы областных органов власти, будет впоследствии отчитываться перед депутатами областной Думы и общественностью.
Таким образом, редакционно едва заметной поправкой 22 сентября 2011 года введена уставная (конституционная) региональная правовая основа для законодательного урегулирования взаимодействия Губернатора Калининградской области с областной Думой через ежегодное послание Губернатора областной Думе.
Соответствующим образом конституционно урегулирован порядок взаимодействия главы российского государства (Президента РФ) с органами законодательной власти РФ (часть 3 статьи 80, пункт «е» статьи 84 Конституции РФ).
Так, в рамках установленного порядка такого взаимодействия глава государства обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития РФ» ежегодное послание Президента РФ к Федеральному Собранию РФ содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.
При этом, такие ежегодные послания главы государства в соответствии с вышеприведенными конституционными и иными требованиями федерального законодательства, а также по своему правовому и организационному содержанию, не являются ни ежегодными отчетами о результатах деятельности высшего исполнительного органа власти, ни ежегодными бюджетными посланиями, определяющими лишь бюджетную политику на очередной финансовый год, на плановый период, и не подменяют их, а носят обособленный и более общий и стратегически важный общественно значимый характер.
Таким образом, введенная Думой функция Губернатора (ежегодное послание Думе) является одним из важнейших инструментов реализации закрепленного федеральным законодательством за высшим должностным лицом субъекта РФ полномочия по обеспечению координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными его органами государственной власти.
Ежегодное послание Губернатора областной Думе также принципиально в точности соотносится с установленными федеральным законодателем основами взаимодействия всех ветвей власти и должностных лиц субъекта РФ (подпункт д.1 пункта 7 статьи 18, статья 23, пункт 1 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Содержание единственно действовавшей в Калининградской области до 22 сентября формы Послания "О долгосрочных (пятилетних)" изначальных планах Губернатора (предусмотренного пунктом 2 статьи 31 Устава (Основного Закона) Калининградской области) вообще-то по хорошему нуждается в ежегодном оперативном уточнении и (или) дополнении (такое долгосрочное послание уже представлено Губернатором областной Думе в виде Послания «Об основных направлениях деятельности Губернатора и Правительства Калининградской области в 2011 – 2015 годах»).
Согласитесь, ведь пятилетние планы в наших современных стремительно меняющихся условиях однозначно нуждаются в систематической конкретизации в более краткосрочных планах, в таких как ежегодное послание Губернатора, в конкретизации с учетом ежегодных посланий Президента РФ, а также в конкретизации с учетом изменяющейся в стране и регионе общей обстановки, с учетом ежегодно обновляемых Президентом РФ основных направлений внутренней и внешней политики российского государства.
Такие вот общероссийские и региональные наиболее острые вопросы развития должны находить оперативное и согласованное с депутатами отражение в осуществляемой главой региона деятельности.
Новелла позволит сделать действия региональной публичной власти более прозрачными и понятными для населения области, а также более прогнозируемыми и "наблюдаемыми" для федеральных властей и общественности России в целом, укрепит диалог публичной власти и гражданского общества.
Как и ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, ежегодное послание Губернатора областной Думе должно стать важнейшим инструментом определения в пределах полномочий главы региона основных направлений государственной политики, обобщения на высшем региональном уровне установленных региональными документами стратегического и иного планирования основных направлений социально-экономического развития Калининградской области, инструментом выражения и согласования Губернатором с областной Думой своих рекомендаций и предложений по вопросам законодательной поддержки областной Думой усилий региональной исполнительной власти по исполнению областных и иных документов стратегического и иного планирования.
Ежегодные послания, аналогичные либо близкие по своей правовой основе ежегодному посланию Губернатора области, предусмотрены, в том числе, в:
Ленинградской области (статья 20 Закона Ленинградской области от 27.10.1994 г. № 6-оз (в ред. от 12.03.2010) «Устав Ленинградской области»), Республике Адыгея (статья 78 Конституции Республики Адыгея от 10.03.1995 (в ред. от 28.05.2010), статья 3 Закона Республики Адыгея от 06.07.2007 г. № 102 «О Президенте Республики Адыгея»), Республике Башкортостан (статья 87 Конституции Республики Башкортостан от 24.12.1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 13.07.2009), статья 6 Закона Республики Башкортостан от 19.04.2001 г. № 215-з (в ред. от 31.03.2010) «О Президенте Республики Башкортостан»), Республике Бурятия (статья 74 Конституции Республики Бурятия от 22.02.1994 г. (в ред. от 07.05.2010), статья 4 Закона Республики Бурятия от 02.04.1996 г. № 284-I (в ред. от 07.10.2009) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Бурятия»), Республике Марий Эл (статья 8 Закона Республики Марий Эл от 07.12.2001 г. № 45-З (в ред. от 02.03.2010) «О Государственном Собрании Республики Марий Эл»), Республике Мордовия (статья 2 Закона Республики Мордовия от 25.11.1998 г. № 41-З (в ред. от 24.03.2004) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Мордовия»), Республике Тыва (статья 10 Конституционного закона Республики Тыва от 04.01.2003 г. № 97 ВХ-1 (в ред. от 28.12.2007) «О статусе Председателя Правительства Республики Тыва»), Удмуртской Республике (статья 47 Конституции Удмуртской Республики (в ред. от 04.05.2010), Закон Удмуртской Республики от 08.06.2000 г. № 177-II (в ред. от 07.05.2010) «О Президенте Удмуртской Республики»), Чувашской Республике (статья 72 Конституции Чувашской Республики (в ред. от 28.05.2010), Красноярском крае (статья 10 Закона Красноярского края от 30.06.2003 г. № 7-1171 (в ред. от 03.04.200 «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке представления информации органами государственной власти Красноярского края»), Пермском крае (Закон Пермского края от 06.03.2007 г. № 8-ПК (в ред. от 29.06.2010) «О Законодательном Собрании Пермского края»), Приморском крае (пункт 8 статьи 36 Устава Приморского края от 06.10.1995 г. № 14-КЗ), Архангельской области (Устав Архангельской области (в ред. от 04.05.2010), Омской области (статья 47 Устава (Основного Закона) Омской области (в ред. от 02.07.2010), Свердловской области (статья 39 Устава Свердловской области, принятого законом Свердловской области от 05.12.1994 г. № 13-ОЗ (в ред. от 10.06.2010), Воронежской области (статья 47.1 Устава Воронежской области от 07.06.2006 г. (ред. от 02.06.2010), Тверской области (статья 87 Устава Тверской области (в ред. от 04.06.2010), утвержденного постановлением Законодательного Собрания Тверской области от 05.11.1996 г. № 436), а также и во многих иных не указанных здесь субъектах Российской Федерации.
Дополнительных бюджетных затрат подготовка Губернатором области ежегодного послания и его последующее обращение с ним к областной Думе не потребуют.