На прошлой неделе Уставный суд Калининградской области отклонил жалобу депутатов областной Думы Юрия Галанина и Владимира Султанова на некорректное преобразование Гурьевского муниципального района в городской округ. Данное решение, с одной стороны, ставит точку в споре о законности масштабного отката муниципальной реформы в Калининградской области, а с другой – символизирует гибкость позиции калининградского Уставного суда. В 2007 году при похожих обстоятельствах (но при губернаторе с иной позицией) Уставный суд принял ровно противоположное решение.

Комфортный режим

В 2003 году федеральный законодатель поставил перед регионами задачу навести порядок в сфере муниципального управления, издав закон о местном самоуправлении. Предлагалось разделить все муниципалитеты на две основные категории: районы и крупные города. Первые должны были включать в себя городские поселения (небольшие города) и сельские поселения (один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов). В городах устанавливалась одноуровневая система управления (один городской совет и один глава), а в районах – двухуровневая (одновременно существуют как глава и муниципальный совет района, так и главы и советы депутатов поселений, включая муниципальный центр).

Законодатель объяснял такой подход необходимостью приближения власти к людям и развитием муниципального самоуправления. Главе сельского поселения, сочли в Госдуме, виднее, на что потратить деньги у себя в поселении, нежели чиновнику, сидящему далеко в районном центре. Проще говоря, хотели «как в Европе».

Губернатор Владимир Егоров, на срок которого выпало начало муниципальной реформы в Калининградской области, предпочитал не конфликтовать с главами муниципалитетов. А у них порыв законодателей сделать «как в Европе», мягко говоря, радости не вызывал. Главы муниципалитетов были на тот момент региональной политической элитой, на которую опирался Егоров. Поэтому разрушение статуса-кво с не вполне понятной целью в его планы не входило.

В итоге реформа была проведена максимально комфортным для глав районов образом: создали почти два десятка городских округов (с полновластными хозяевами) и несколько муниципальных районов (где власть была разбита на два уровня).

«Городские» поля Нестеровского и Багратионовского районов, с точки зрения Егорова, смотрелись лаконичней десятка разъярённых муниципальных начальников в губернаторской приемной.

В результате городами назвали обширные сельскохозяйственные территории Озёрского, Полесского и Славского районов, а также просторные Гусевский, Черняховский и Гурьевский районы. Формально городами могли считаться крупные населенные пункты и территории, зарезервированные под их перспективное развитие. Впрочем, поля Нестеровского и Багратионовского районов в качестве «территорий перспективного развития» городов, с точки зрения Егорова, смотрелись лаконичней десятка разъярённых муниципальных начальников в губернаторской приёмной.

Прокуратура оспорила законность данных преобразований, но сыграла скорее на руку команде Егорова. Разбирательство дошло до Верховного суда, и он вынес решение в пользу губернаторской команды. На этом вопрос борьбы с неприятной федеральной инициативой можно было считать закрытым.

Время Бооса

Не прошло и года с момента проведения муниципальной реформы, как заместитель Егорова Савва Леонов был пойман с коробкой из-под торта, набитой долларами (в пересчете на актуальный курс доллара там было порядка 7,5 млн руб. наличными). Этот и другие скандалы вынудили губернатора 28 сентября 2005 года досрочно сложить с себя полномочия. В этот же день главой региона стал москвич Георгий Боос.

С одной стороны, Боосу нравилась концепция федерального закона о местном самоуправлении, с другой – его повторное, «правильное» внедрение на территории Калининградской области помогало решить ряд политических вопросов. Для повышения «управляемости» муниципальной власти губернатору было необходимо ослабление глав районов. Хорошим инструментом для этого являлось разделение их «абсолютной» власти на территориях на два уровня. Оставалось только найти способ, как признать муниципальную реформу Егорова незаконной.

Способ нашёлся спустя год. Губернатор обратился в Уставный суд Калининградской области, созданный при Егорове, с заявлением о несоответствии уставу региона 10 областных законов о преобразовании районов в городские округа. Говоря о работе Уставного суда в эпоху Бооса, нельзя не упомянуть, что председателем суда в тот период был Юрий Кузяев – муж полпреда губернатора в областной Думе Тамары Кузяевой. В результате Уставный суд удовлетворил обращение Бооса и вынес постановление о несоответствии законов уставу области, которое в силу специфики Уставного суда никем не могло быть обжаловано.

Команда Кузяева признала, что на момент принятия законов о создании «ненормально больших» по территории городов они соответствовали закону о местном самоуправлении.

Так было разрушено единовластие Николая Цуканова в Гусеве, Юрия Юхтенко в Гурьевске и глав других «больших городов».

Поправки, уточняющие понятия в 131-ФЗ, были внесены уже после их принятия, однако, так как Уставный суд обязан руководствоваться нормами действующего законодательства, законы о создании больших городов, в которых есть поселения с численностью жителей более 3 тыс. человек, незаконны. Так было разрушено единовластие Николая Цуканова в Гусеве, Юрия Юхтенко в Гурьевске и глав других «больших городов».

Позже Боос продолжил развивать свой успех. Используя законодательство и министра муниципального развития Михаила Плюхина, он преобразовал в районы с абсурдной системой назначения власти сравнительно компактные по территории Светлогорск и Балтийск. Для этого были придуманы такие «самостоятельные» муниципальные образования, как Приморье (1,2 тыс. чел.) и Донское (2,8 тыс. чел.) под Светлогорском, а также Приморск (1,9 тыс. чел.) и Дивное (935 чел.) под Балтийском. В результате площадь созданного Балтийского района была меньше средней площади районов по региону примерно в 12 раз, а Светлогорского района – в 40 раз (при средней площади района в 1,2 тыс. кв. км площадь Светлогорского района составляет 33 кв. км).

Районный совет в этих муниципалитетах формировался равными частями от каждого из поселений. Так, например, по 5 депутатов в районный совет общей численностью 15 человек избирались от Приморья (с численностью 1,2 тыс. чел.) и от Светлогорска (численность населения – более 12 тыс. чел.). Как следствие – в Приморье установились самые высокие ставки за подкуп избирателей на муниципальных выборах в Калининградской области.

Несмотря на столь неоднозначный результат муниципальных преобразований в Балтийске и Светлогорске, Боос своей цели достиг. Главы этих муниципалитетов, открыто конфликтовавшие с губернатором, Федор Ярошевич и Олег Верниковский были отстранены от власти.

Со стороны Ярошевича звучали ответные аргументы о «порочности» боосовской реформы. Наиболее популярными были разговоры о росте числа чиновников и депутатов при разбиении муниципальной власти на уровни. Но все прекрасно понимали, что главы муниципалитетов – кто тайно, кто открыто – бьются главным образом не за бюджетную экономию, а за единоначалие своей власти на территории.

Муниципальный губернатор

Глава Гусева Николай Цуканов был любимчиком Бооса и в ходе публичных мероприятий мог себе позволить чуть больше, чем остальные главы. Летом 2008 года на заседании правительства он предложил в качестве эксперимента не разделять его Гусевский городской округ на два уровня. «Данный эксперимент позволит нам быть независимыми от решений какого-либо ''отморозка''», – объяснил свою позицию Цуканов, имея в виду случайных людей на нижнем уровне муниципальной власти. «Вообще-то, Николай Николаевич, несоблюдение закона подразумевает уголовную ответственность», – прокомментировал излишне смелую мысль Боос.

Формально Боос говорил об ответственности за нарушение 131-ФЗ, но на тот момент у большинства муниципальных глав были свежи воспоминания об уголовном деле против Олега Верниковского.

Формально Боос говорил об ответственности за нарушение 131-ФЗ, но на тот момент у большинства муниципальных глав были свежи воспоминания об уголовном деле против Олега Верниковского, протестовавшего против муниципальной реформы двумя годами ранее. В один прекрасный день при прохождении погранперехода на Куршской косе в багажнике его автомобиля был обнаружен незадекларированный револьвер. За расследование взялось ФСБ.

Как только удача отвернулась от Бооса и Цуканов сел в губернаторское кресло в 2010 году, началась активная работа по откатыванию муниципальной реформы назад. Движение в этом направлении блокировалось Администрацией Президента РФ, которая считала необходимым пресекать попытки обратного преобразования районов с двухуровневой системой управления в одноуровневые города. Тем не менее в середине 2011 года нижегородский губернатор Валерий Шанцев через референдум провел преобразование 80-тысячного Выксунского района в город. У губернаторов появился прецедент, на который можно было опираться.

К декабрю 2011 года Николай Цуканов успел подготовить и провести референдум по преобразованию своего Гусевского муниципального района в город, что стало основанием для внесения в Облдуму соответствующего законопроекта. Это будет единственным на данный момент обратным преобразованием, проведённым в рамках контрреформы на основании удачного референдума. После гусевского случая начнут экономить время, деньги и нервы – решения по преобразованию муниципалитетов будут приниматься не на основе прямого волеизъявления, а через голосование на совете депутатов с формальным проведением процедуры публичных слушаний, что создаст риск отмены преобразований. Почти сразу после преобразования района, в мае 2013 года, некто Руслан Доренский обратился в суд с требованием о признании преобразования незаконным по причине отсутствия к тому прямо выраженной воли жителей, то есть референдума. Калининградский областной суд Доренскому отказал, а в октябре 2013 года его позиция была подкреплена постановлением Верховного суда. Последний в своём постановлении указал, что формально внешняя граница муниципалитета не изменилась, а значит, прямого волеизъявления жителей не требовалось.

На этом вопрос отката муниципальной реформы можно было считать закрытым, однако у оппозиции оставался призрачный шанс отмены наштампованных областным парламентом, начиная с 2013 года, законов о преобразовании муниципалитетов через Уставный суд. Депутаты Галанин и Султанов обратились в суд с просьбой считать действия главы Гурьевского района, сопровождающие преобразования района в город, неисполнением того самого постановления Уставного суда 2007 года, которым он с подачи Георгия Бооса признал незаконным образование районов из городов. Данная постановка вопроса не помешала суду отказать депутатам в удовлетворении требований. Впрочем, к моменту вынесения постановления все и так понимали, что решение вразрез с «линией партии» на практике невозможно. В апреле у судей Уставного суда истек 12-летний срок полномочий. Их дальнейшая судьба полностью зависит от того, как контролируемый губернатором парламент поведёт себя в ближайшие месяцы.

Текст: Вадим Хлебников