17 февраля Европейский суд по правам человека потребовал от России освободить оппозиционного политика Алексея Навального. Это спровоцировало новую волну дискуссий на тему, является ли ЕСПЧ инструментом правовой защиты прав граждан или на самом деле представляет из себя механизм политического давления. Дискуссии о природе ЕСПЧ часто заканчиваются вопросами о целесообразности членства РФ в Совете Европы. Выход из данной организации вывел бы Россию из-под юрисдикции Европейского суда. По просьбе RUGRAD.EU кандидат юридических наук и специалист по конституционному праву Александр Саленко рассказывает, как благодаря жалобам в ЕСПЧ менялись условия в калининградских СИЗО, как Россия искала компромисс с ЛГБТ-активистами и почему выход из Совета Европы сможет спровоцировать деградацию всей отечественной правовой системы.

«Государству дается шанс не выносить сор из избы»

28 февраля 1996 года Российская Федерация вступила в Совет Европы, 30 марта 1998 года нашей страной была ратифицирована Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (широко известная как Европейская конвенция или под аббревиатурой ЕКПЧ), и 5 мая 1998 года Европейская конвенция вступила в силу для России, что означало признание юрисдикции Европейского суда по правам человека. Этот шаг в каком-то смысле можно расценивать в качестве отсроченной на века реализации положений знаменитого исторического документа (наказа) императрицы Екатерины II, в котором она высочайше четко и ясно сформулировала, что «Россия есть Европейская держава». Вступление России в Совет Европы и под контроль ЕСПЧ стало признанием высокого идеалов, к которым Россия должна была стремиться, однако это не означало, что на этом пути нас не ждут проблемы и споры.

На сегодняшний день наша страна среди «лидеров» по количеству постановлений, выносимых ЕСПЧ в связи с нарушениями прав человека. Согласно статистике за весь период деятельности ЕСПЧ в ходе 1959–2020 годов сформировалась тройка «лидеров»: Турция — 16 % (3742 постановления); Россия — 12 % (2884 постановления), и Италия — 10 % (2427 постановлений). 

Вместе с тем, это автоматически не означает, что всё у нас плохо. Данная статистика в то же самое время является свидетельством того, что механизм защиты прав работает, что в России растет правовая культура граждан, что они активно борются за свои права. Хорошая сторона дела заключается также и в том, что Россия в 99 % случаев исполняет решения ЕСПЧ. К тому же, есть еще важная статистика о том, что из 182 533 жалоб, направленных в ЕСПЧ против Российской Федерации (с 1998 по 2020 годы), неприемлемыми были объявлены 162 227 обращений; таким образом, подавляющее большинство жалоб в ЕСПЧ против Российской Федерации в силу различных обстоятельств не соответствует критериям приемлемости (например, ввиду явной необоснованности жалобы, неисчерпания средств правовой защиты, несоблюдения сроков обжалования или обращения в ЕСПЧ за защитой прав, которые не охраняет Европейская конвенция).

Изначально одна из проблем ЕСПЧ была в том, что рассмотрение дела там было не таким быстрым. Однако необходимо было учитывать, что юрисдикция ЕСПЧ распространяется на гигантский «судебный участок», на котором в 47 государствах проживает 800 млн человек (территория от Португалии до Владивостока, включая Турцию). Сегодня рассмотрение дела в Европейском суде в среднем длится 3–5 лет. Однако на протяжении этого времени жалоба не просто где-то лежит без движения; если она признана приемлемой, то ее коммуницируют властям государства, те, в свою очередь, пишут на нее отзыв, затем ЕСПЧ также предлагает сторонам заключить мировое соглашение. В этом отношении государству дается шанс не выносить сор из избы, возместить ущерб и спокойно решить спорную ситуацию.

Даже при наличии развитой системы судов в Российской Федерации механизм защиты прав в ЕСПЧ был нужен, и, безусловно, он сохраняет свое значение до сих пор. Когда вы пытаетесь равняться на лучших, то это вас самих делает сильнее. Точно так же и здесь. Это попытка внедрения в практику общепризнанных критериев качества правосудия и закона. Так, ЕСПЧ были выработаны внятные критерии справедливого судебного разбирательства (overall fairness’ test) — всестороннее, объективное, независимое и беспристрастное правосудие, которое обеспечивает равенство сторон в процессе. В этом смысле членство в Совете Европы и признание юрисдикции ЕСПЧ было однозначным плюсом для российской правовой системы.

«Для государства это небольшие деньги, а для гражданина — хороший вариант»

Россия 23 года признает юрисдикцию ЕСПЧ. Это были важные годы для развития отечественной правовой системы. Первая проблема, с которой столкнулась наша страна, — это длительные сроки рассмотрения дел в судах, что обусловлено нехваткой персонала и средств: суды в то время плохо финансировались. Сейчас один из важнейших показателей эффективности работы российского судьи — это соблюдение процессуальных сроков; и если они затягиваются, то это чрезвычайная ситуация. Это в том числе результат того, что Россия признала юрисдикцию ЕСПЧ и стремилась к практической реализации стандартов правосудия как по гражданским, так и по уголовным делам, которые закрепляются положениями ст. 6 Европейской конвенции.

Для примера, одним из первых дел по жалобе в Европейский суд из Калининградской области стало дело Майзит против России, которое касалось условий содержания под стражей. Упоминался наш знаменитый следственный изолятор за «быками» (ИЗ-39/1). Именно такие дела: упомянутое калининградское дело, дело «Калашников против России», а также иные дела, в которых Европейский суд констатировал применение бесчеловечного и унижающего достоинство обращения (нарушение ст. 3 ЕКПЧ), — меняли российскую систему исполнения наказаний в лучшую сторону. Россия проигрывала дела, добросовестно платила компенсации и старалась приводить места предварительного заключения в должный вид.

Одной из лидирующих статей, по которой подавались жалобы на Россию, стала ст. 6 Европейской конвенции — «право на справедливое судебное разбирательство». Судьи ЕСПЧ неоднократно указывали своим коллегам в российских судебных органах на то, что необходимо проверять не только законность, но и необходимость, адекватность и пропорциональность любого ограничения прав человека. Например, в практике Европейского суда был выработан четкий тест на пропорциональность. Это медленно и постепенно заставляет судебные органы и правоохранительные органы менять свою правоприменительную практику.

В качестве еще одного примера изменения в положительную сторону правоприменительной практики можно привести борьбу с наркотиками. Наркоторговля представляет собой безусловное зло и прямую угрозу для общества и государства, однако в своих постановлениях Европейский суд выступил с критикой распространенной ранее практики «проверочных закупок» наркотиков, которая порой представляла собой провокацию, когда людей, не имевших умысла на совершение покупки наркотиков, оперативные сотрудники де факто подталкивали к покупке запрещенных веществ, чтобы, по сути, обеспечить не борьбу с наркоторговлей, а выполнение показателей по «палочной системе» (например, дело Ваньян против России). В этом отношении Европейский суд констатировал как системность проблемы, так и нарушение права на справедливое судебное разбирательство, поскольку судом не давалась должная оценка того, что в деле имела место провокация, и государством были нарушены принципы законности и нейтральности, поскольку нельзя провоцировать людей на правонарушения и, тем более, на совершение преступлений, какими бы благими намерениями это не было продиктовано.

Теперь еще один аспект — так называемая денежная сторона вопроса. Европейский суд присуждает достаточно скромные компенсации, которые, конечно, выше, чем в российских судах. В среднем они составляют около 3–5 тыс. евро по делу. Безусловный успех заявителя и его юриста, если присужденная компенсация составит 10 тыс. евро. Представляется, что для государства это небольшие деньги. Однако для гражданина это хороший вариант: государство признает свою ошибку, выплачивает ему денежные средства (порой даже с процентами, если наступает какая-либо задержка с выплатой). Это вполне взаимоприемлемый компромисс.

«Можно сконцентрироваться на том, что мы проиграли, а можно на том, что признали ошибку»

Касаясь вопроса о некой общей оценке постановлений, выносимых Европейским судом по делам против России, всё зависит от способа подачи материала. С одной стороны, можно преподнести так, что это дела «против России» и сконцентрироваться на том, что «мы проиграли». С другой стороны, можно сфокусировать внимание на том, что мы признали ошибку, что наше государство выплатило компенсацию и исправило какую-то серьезную ошибку в своей правовой системе. То есть мы можем и должны фокусировать свое внимание на том, что мы совершенствуемся, что наше государство становится лучше.

Поэтому нельзя считать, что критика ЕСПЧ является чем-то враждебным или вредным. Признание юрисдикции ЕСПЧ — это, в первую очередь, признание авторитетного мнения судей Европейского суда, один из которых — это всегда судья от России. Каждый судья ЕСПЧ имеет право на особое мнение, которое публикуется общедоступно. Кроме того, в решении ЕСПЧ также указывается информация о том, сколько судей проголосовали за и сколько против того, чтобы признать, что государством было допущено нарушение Европейской конвенции. Благодаря этому можно видеть весьма спорные решения Европейского суда, в которых вывод о нарушении прав человека принимался с минимальным перевесом голосов.

Часто критики ЕСПЧ воспринимают его как некий механизм давления со стороны Евросоюза, однако это не структура Европейского союза; повторим, это структура Совета Европы. Европейский суд независим от политических институтов. Редкие отдельные дела, конечно, могут быть свидетельством того, что Российская Федерация наталкивается на определенный политический контекст рассматриваемого правового спора. Таким было знаменитое дело Илашку и другие против Молдавии и России, когда речь шла о нарушении прав человека в Приднестровье, к которому Российская Федерация формально, юридически не имеет отношения. Однако Европейский суд сделал вывод о том, что Россия вместе с Молдавией несет ответственность за нарушение прав человека на данной территории ввиду осуществления фактического контроля. В результате в отношении данного дела было официальное заявление, в котором было сказано, что мы с этим решением не согласны, считаем его политически ангажированным, но его выполним. Это был политически верный шаг.

«Компромисс, который устраивал всех»

Возможно, что в крайне редких случаях ЕСПЧ вступает в неоднозначный сектор. Однако это развитие Европейской конвенции в качестве «живого документа» ровно так же, как и в России 2020 году исходили из того, что Конституция России — это также живой документ, который может быть модернизирован... Вопрос о соотношении международного и национального права — это один из важнейших вопросов конституционной реформы 2020 года. С одной стороны, Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) закрепляет, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы российского государства. 

С другой же стороны, в 2020 году были предприняты шаги, чтобы окончательно поставить точку в вопросе, что важнее: Конституция или международные договоры Российской Федерации. В рамках конституционной реформы 2020 года данный вопрос решили однозначно: Конституция РФ по своей юридической силе выше международных договоров. Одна из причин конституционной реформы была обусловлена тем, что отдельные решения Европейского суда вступили в конфликт с конституционными ценностями в России — знаменитая статья председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина о «пределах уступчивости». Поэтому и возник вопрос, что нам делать, если решение ЕСПЧ вступает в конфликт с Конституцией РФ.  

Таким, например, было дело Гладкова и Анчугова против России — заключенных, которые требовали избирательного права (права голосовать). Тут возникал прямой конфликт с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ запрещает лицам, которые содержатся в местах лишения свободы, избирать и быть избранными. — Прим. ред.). Поэтому решение по делу Гладкова и Анчугова стало первым решением ЕСПЧ, исполнение которого Конституционный суд РФ признал невозможным. Вместе с тем, не надо воспринимать конфликты судебных решений как нечто драматическое, это обычная практика в юриспруденции. В начале было сделано заявление, что мы не будем исполнять данное постановление ЕСПЧ, однако затем его всё же исполнили. Так, в 2019 году Комитет министров Совета Европы признал, что Россия исполнила «неисполнимое решение» ЕСПЧ по делу Анчугова и Гладкова, поскольку в 2017 году она оптимизировала систему уголовных наказаний посредством перевода отдельных режимов лишения свободы на альтернативные виды наказаний (принудительные работы), которые связаны с ограничением свободы, но не влекут лишения избирательных прав. Таким образом, несмотря на всю юридическую сложность вопроса, Россия смогла найти компромисс с Европейским судом, не прибегая к изменениям Конституции РФ. Вместе с тем, в практике ЕСПЧ есть сходное дело — Хёрст против Соединенного Королевства, в котором рассматривалась такая же проблематика: заключенный требовал права голоса. Однако Великобритания не стала исполнять это решение ЕСПЧ с точно такой же мотивировкой, пояснив, что у них другой правопорядок и конституционные ценности. В этом даже заключается весьма интересная параллель, что у России и Великобритании всё же есть, по сути, общие конституционные ценности и своеобразные точки соприкосновения.

В канве неисполнимых решений Европейского суда можно обозначить дела о защите прав ЛГБТ-меньшинств. Все помнят знаменитую фразу Юрия Лужкова: «Пока я мэр Москвы, никаких гей-парадов не будет» (так оно по факту и происходило). 

Граждане, которые подавали соответствующие заявки на проведение публичных мероприятий, получали отказ, а затем проигрывали все судебные инстанции в Российской Федерации, однако в Европейском суде они выигрывали дело ввиду нарушения запрета на дискриминацию при реализации права на свободу мирных собраний. В конечном итоге Россия выплачивала таким гражданам компенсации, но свою административную и судебную практику, а также законодательство не меняла, мотивируя это тем, что у нас есть свои весомые причины. Это был компромисс, которым, по сути, стороны отчасти были довольны. В этом отношении мы можем видеть принципиальные позиции Российской Федерации и прогнозировать, что соответствующие позиции ЕСПЧ никогда не будут имплементированы в России; однако, нужно также видеть и то, что, несмотря на имеющиеся принципиальные расхождения, мы можем сосуществовать в этой системе. Компенсации по таким делам были незначительными (около 3–5 тыс. евро по одному делу), и никаких многомиллионных потерь Россия не несла.

«Вызов словам Екатерины II»

В 2015 году в России появился правовой механизм, позволяющий при помощи Конституционного суда России признавать полностью или частично неисполнимыми отдельные решения Европейского суда. Это была попытка создать некий «предохранитель» от решений ЕСПЧ: желание сделать так, чтобы не случилось второго дела ЮКОСа (сумма компенсаций по данному делу составила более 1,8 млрд евро. — Прим. ред.). Ситуация с голосованием заключенных, неприятие дел по правам ЛГБТ-сообщества — это всё заставило законодателя задуматься о том, чтобы был создан механизм блокировки некоторых решений ЕСПЧ, если они противоречат Конституции РФ. Может быть, позитив этой ситуации можно увидеть в том, что этот механизм передан в руки судебной власти, а именно Конституционного суда РФ

Не хотелось бы думать о том, что когда-нибудь будет поставлен вопрос о выходе России из Совета Европы. Любая подобная инициатива, будь то со стороны самого Совета Европы, так и со стороны руководства Российской Федерации, сулит мало хорошего. Например, в 2021 году президент России дал поручение рассмотреть возможность создания Российского суда по правам человека. Возможно, что это правильное решение, если рассматривать РСПЧ в качестве дополнительного института по защите прав человека наряду с Конституционным судом России и Европейским судом по правам человека. Однако если РСПЧ планируется в качестве замены ЕСПЧ, то это, мягко говоря, не совсем хорошее решение.

Оптимальным решением было бы оставаться и далее под юрисдикцией ЕСПЧ, пусть даже с механизмом, который позволяет блокировать отдельные решения Европейского суда. Однако время покажет, как будут решаться подобные проблемы. Не исключено, что подобные дела будут самоисполняться так, как это было с делом Гладкова и Анчугова: сначала на эмоциях будет сделано заявление о невозможности исполнения, однако затем решение вопроса придет само собой...

Если Россия останется членом Совета Европы, то это будет в первую очередь лучше для граждан, потому что будет механизм жалоб на государство. Вместе с тем, для государства данный фактор является фактором престижа: за вами признают, что вы входите в список тех стран, которые основывают свою систему на важных правовых принципах. Если мы выйдем из Совета Европы, это будет фактически вызовом словам российской императрицы Екатерины II о том, что Россия — европейская держава.

«Отказ от членства в Совете Европы — реальная политическая ошибка»

У Калининградской области тесная и прямая связь с Европой. Административные границы области — это одновременно государственная граница Российской Федерации. Всем гораздо комфортнее ощущать себя в России, являющейся полноправным членом Совета Европы, который признает над собой юрисдикцию Европейского суда. Если мы ее лишимся и выпадем, то не исключены риски деградации российской правовой системы. Любой дополнительный институт, который борется за демократию и уважение прав человека, снижает риски злоупотреблений. Ликвидация подобного института, наоборот, создает дополнительные угрозы. Например, так, как это произошло с уставными судами: мы, якобы, бюджет экономим, но теперь нет специализированного судебного органа, который будет проверять на соответствие Уставу области нормативные правовые акты региональных властей. Хотя и экономия бюджета от ликвидации Уставного суда весьма сомнительна, поскольку весь годовой бюджет Уставного суда — 15 млн руб. — был сопоставим расходами, выделяемыми на новогодние украшения Калининграда. Наверное, выбор, на чем сэкономить, был прямо таки непростым: либо Уставный суд, либо новогодние украшения.

Возвращаясь к ЕСПЧ, отрадно отметить, что в секретариате Европейского суда по правам человека в Страсбурге работают также и калининградские юристы, что говорит о высоком уровне региональной правовой культуры, а также о высоком качестве калининградской юридической школы.

Представляется, что отказываться просто так от членства в Совете Европы — это реальная политическая ошибка. Не будет преувеличением, если сказать, что в 1996 году Российская Федерация сделала важный шаг на пути к построению свободного, демократического и правового государства, основанного на уважении прав и свобод человека. Современный Европейский суд по правам человека — это действительно уникальный механизм. Имея под юрисдикцией судебный участок в 800 млн человек, работая в интернациональной команде, удалось создать целый пласт международных стандартов в сфере прав и свобод человека, который является эталоном правовой культуры в глобальном масштабе. На ЕСПЧ смотрят, учатся, критикуют, но относятся к нему уважительно. В то же время ЕСПЧ уважительно относится к России: так, в своих решениях Европейский суд всегда цитирует решения Конституционного суда РФ, а это уже культура политической и юридической дискуссии, которую важно бережно хранить и развивать. Выразим надежду, что, несмотря ни на какие вызовы и сложности, так и будет. Ведь Россия — европейская держава.

Фото: предоставлено автором, RUGRAD.EU, koblt.customs.gov.ru